II SA/Lu 418/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent stażysta Joanna Stadnik, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 września 2008 r. sprawy ze skargi P. R. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Postanowieniem z dnia 18 [...] 2008 r. Nr [...] Dyrektor Wydziału Geodezji i Nieruchomości Urzędu Wojewódzkiego działając z upoważnienia Wojewody po rozpatrzeniu zażalenia P. R. na postanowienie Starosty L. z dnia 17 [...] 2008 r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w L. w obrębie Rury A, oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr: 3/9, 3/10 i 3/11 o łącznej powierzchni 1,0825 ha – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia przytoczono następujące ustalenia i wnioski: W sprawie o zwrot nieruchomości składającej się z działek nr: 3/9, 3/10 i 3/11. wywłaszczonej decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia 8 maja 1981 r. nr [...], zgodnie z lokalizacją budowy ogrodów działkowych, zachodzi konieczność wyjaśnienia , czy cała wywłaszczona nieruchomość została przekazana decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia 7 kwietnia 1982 r., Nr [..], w nieodpłatne użytkowanie na czas nieograniczony na rzecz Polskiego Związku Działkowców - Wojewódzki Zarząd w L. Zasadność dokonania powyższych ustaleń potwierdzają zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 listopada 2004 r., Sygn. akt II SA/Lu 519/04. W dniu 5 marca 2008 r. Polski Związek Działkowców - Okręgowy Zarząd w L. wystąpił do Prezydenta Miasta L. o sprostowanie omyłki w ww. decyzji z dnia 8 maja 1981 r., która wymienia działki, w tym między innymi wywłaszczone działki nr 3/9 i 3/10, przekazane PZD w nieodpłatne użytkowanie na czas nieograniczony, natomiast pomija działkę nr 3/11. Zdaniem PZD w ww. decyzji w miejsce działki nr 3/11 wpisano działkę nr 3/16, której nie ma na tym terenie, a zatem wszystkie okoliczności wskazują na zwykły błąd pisarski popełniony przy pisaniu tej decyzji. Stosownie do art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przepis ten obligatoryjnie ustanawia podstawę zawieszenia postępowania administracyjnego, co oznacza, że w razie wystąpienia zagadnienia wstępnego organ obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia wstępnego zagadnienia prawnego, którego ocena ze względu na przedmiot, należy do kompetencji innego organu (sądu) niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Taka sytuacja powstała w przedmiotowej sprawie, gdyż rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu wywłaszczonych działek nr: 3/9, 3/10 i 3/11, wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia przez Prezydenta Miasta L., czy wywłaszczona działka nr 3/11 została przekazana Polskiemu Związkowi Działkowców w nieodpłatne użytkowanie na czas nieograniczony, co umożliwi organowi I instancji dokonanie oceny, czy wywłaszczona nieruchomość w całości została wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Do czasu rozstrzygnięcia przez Prezydenta Miasta L. zagadnienia wstępnego, postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości winno być zawieszone. P. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe postanowienie Wojewody domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia jako rażąco naruszającego prawa strony oraz stanowiącego obrazę przepisów prawa, a także zasądzenia kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Skarżący podniósł, że zawieszenie postępowania w warunkach niniejszego postępowania jest rażącą obrazą przepisów. Niedopuszczalne jest bowiem - jego zdaniem - traktowanie numerów określających poszczególne działki, na których ma być realizowana określona inwestycja, jako cyfr , które nic nie znaczą. Numer działki jest desygnatem konkretnej powierzchni gruntu (nieruchomości) z wszelkimi tego konsekwencjami wynikającymi z przepisów prawa. Numer działki w obrocie prawnym funkcjonuje jako nazwa własna, określająca konkretną wielkość, położenie i ukształtowanie terenu z czym wiążą się konkretne prawa. Takie stanowisko wynika także z linii orzecznictwa administracji (m.in. wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 listopada 2002r. IV SA 136/202, wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 1998 r. IV SA 618/96). Sprostowanie nie może dotyczyć zmiany numeru ewidencyjnego działki, bowiem taka czynność stanowi zmianę treści decyzji. Nie ma bowiem możliwości zmiany decyzji w trybie sprostowania oczywistej omyłki, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady trwałości ostatecznej prawomocnej decyzji, naruszenia stabilności stanu prawnego wynikającego z prawomocnych decyzji i naruszałoby konstytucyjną zasadę państwa prawa (tak m.in. wyrok NSA w Katowicach z dnia 22 stycznia 1997r SA/Ka 2714/1995). Ponadto fakt wywłaszczenia nie został ujawniony w Księgach Wieczystych, o czym stanowi m.in. zawiadomienie X Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego z Księgi Wieczystej Nr 4901 z dnia 2 lipca 2004r., zgodnie z którym mimo upływu ponad 23 lat od wywłaszczenia wnioskowanych do zwrotu nieruchomości właścicielami pozostają nadal W. R. oraz spadkobiercy M. R., byłego właściciela ww. nieruchomości. W ocenie skarżącego, zawieszenie postępowania na podstawie niedopuszczalnych przesłanek stanowi kolejną rażąco naruszającą prawa strony w toczącym się postępowaniu czynność procesową. Mimo obowiązku wynikającego z art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego dot. terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym przez organy administracji publicznej, postępowanie przed samym Starostą Powiatowym w Lublinie toczy się już blisko dwa lata. Organ administracji publicznej rażąco narusza równość strony procesowej wzywając wielokrotnie m.in. Polski Związek Działkowców - Okręgowy Zarząd w L. do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, a po bezskutecznym upływie terminu wzywa ponownie o przedstawienie tych samych dowodów, o czym świadczą wezwania stanowiące załącznik do akt sprawy głównej. Skarżący zarzuca nadto, że zaskarżone postanowienie Wojewody nie odnosi się do wszystkich zarzutów podniesionych przez niego w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Takie działanie stanowi – jego zdaniem - kolejny dowód rażących nadużyć w toczącym się postępowaniu oraz działania ze szkodą dla strony postępowania i działania wbrew art. 7 i 8 kpa oraz art. 7 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak trafnie wyjaśnił Wojewoda Lubelski w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa stanowi podstawę obligatoryjnego zawieszenia postępowania, co oznacza, że w razie wystąpienia zagadnienia wstępnego organ obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika (np. orzeczenie z dnia 30 sierpnia 2001 r. , II SA 1982/00), że zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa to okoliczność warunkująca (bądź jeden z warunków) rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, przy czym ocena tego zagadnienia należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Zawieszenie postępowania na podstawie cyt. przepisu uzależnione jest od wystąpienia trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygniecie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub Sąd. Jeżeli chodzi o tę ostatnią przesłankę, to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania (zob. Kodeks postępowania administracyjnego – Objaśnienia pod red. Andrzeja Wróbla, Zakamycze 2004, s.162-163). W sprawie, w której wydano zaskarżone postanowienie, wystąpiły wszystkie wskazane wyżej przesłanki zawieszenia postępowania. Postępowanie dotyczy zwrotu nieruchomości położonej w L. w obrębie Rury A , oznaczonej jako działki Nr: 3/9, 3/10 i 3/11. W sprawie tej dwukrotnie już zapadły ostateczne decyzje odmowne, które następnie zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (wyroki z dnia 30 marca 2004 r. Sygn. akt II SA/Lu 239/03 i z dnia 5 listopada 2004 r. Sygn. akt II SA/Lu 519/904). W drugiej z tych spraw Sąd wskazał na brak rzetelnego i starannego postępowania mającego na celu ustalenie, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia (budowa ogródków działkowych). Nie zostało bowiem wyjaśnione, czy całość wywłaszczonych nieruchomości została przeznaczona pod realizację ogrodu. Sąd zwrócił przy tym uwagę na fakt, że decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia 7 kwietnia 1982 r. Nr [...] o przekazaniu w nieodpłatne użytkowanie na czas nieograniczony na rzecz Polskiego Związku Działkowców nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, na którą powoływał się organ odwoławczy, nie obejmuje jednej z wywłaszczonych działek skarżących oznaczonej numerem 3/11 o powierzchni 5325m2. Akta sprawy nie zawierają zaś jakichkolwiek wyjaśnień co do zbędności tej działki na cele wywłaszczenia. W piśmie z dnia 14 lipca 2005 r. skierowanym do organu odwoławczego Zastępca Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta L. stwierdził, że działka Nr 3/11 pozostaje w użytkowaniu Polskiego Związku Działkowców od 1982 r. , mimo że formalnie nie została objęta decyzją z dnia 9 kwietnia 1982 r. (k.62 akt adm.). W dniu 5 marca 2008 r. Polski Związek Działkowców – Okręgowy Zarząd w L.zwrócił się do Prezydenta Miasta Lublin o sprostowanie oczywistej omyłki w decyzji z dnia 9 kwietnia 1982 r. poprzez stwierdzenie, że działkę Nr 3/11 błędnie oznaczono w niej numerem 3/16. Rozstrzygnięcie tego wniosku stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż od niego zależy ustalenie, czy działka Nr 3/11 stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Skoro to postępowanie wpadkowe zostało wszczęte przed Prezydentem Miasta L., to organy prowadzące postępowanie główne nie mogły samodzielnie rozstrzygać kwestii przekazania działki nr 3/11 na rzecz PZD, co jest istotną okolicznością w sprawie zwrotu nieruchomości, jak to wynika z cyt. wyroku WSA w Lublinie z 5 listopada 2004 r. Argumentacja skargi mająca wskazywać na niedopuszczalność dokonywania zmiany treści decyzji w trybie jej sprostowania nie może być skuteczna w sprawie, której przedmiotem jest kwestia zawieszania postępowania głównego, gdyż dotyczy ona odrębnego postępowania prowadzonego przez inny organ. Z tych względów należało uznać, że zaskarżone postanowienie nie narusza wskazanych w skardze przepisów prawa. Trzeba przy tym stwierdzić, że w znacznej części zarzuty skargi skierowane są do całości postępowania o zwrot nieruchomości, a nie do samego postanowienia o zawieszeniu postępowania, wykraczając w ten sposób poza granice sprawy. Dodatkowo wypada wskazać, że w dniu 8 września 2008 r. Starostwo Powiatowe w L., nadesłało do Sądu postanowienie z dnia 2 września 2008 r. o podjęciu zawieszonego postępowania, z uzasadnienia którego wynika, że w dniu 21 lipca 2008 r. postanowieniem Prezydenta Miasta L. sprostowano decyzję z dnia 9 kwietnia 1982 r. uwzględniając wniosek PZD – Okręgowy Zarząd w Lublinie, na skutek czego ustała przyczyna zawieszenia. Wypowiadając się w tej kwestii na rozprawie w dniu 30 września 2008 r. skarżący P. R. oświadczył, że w tym dniu upływał termin do wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu postępowania, a nadto nie doręczono mu w ogóle postanowienia Prezydenta Miasta L. z dnia 21 lipca 2008 r. o sprostowaniu omyłki. Skoro zatem w dacie wyrokowania postanowienie o podjęciu postępowania nie miało jeszcze przymiotu ostateczności , to – w ocenie Sądu - brak było podstaw do uznania, iż postępowanie (sądowoadministracyjne) stało się bezprzedmiotowe i jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), lecz należało wydać orzeczenie merytorycznie rozstrzygające skargę. Sąd nie mógł także kontrolować w ramach niniejszej sprawy w trybie art. 135 ppsa postanowienia o sprostowaniu omyłki w decyzji z dnia 9 kwietnia 1982 r. , gdyż – jak już wyżej wskazano – postanowienie to nie mieści się w granicach sprawy, której dotyczy skarga, tj. kwestii zawieszenia postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości. Z przedstawionych wyżej względów i na podstawie art. 151 ppsa Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.