II SA/Lu 418/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] czerwca 2019 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...] (dalej także jako: skarżąca) utrzymało w mocy własną decyzję z 8 lutego 2019 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Ś. z 14 września 2018 r. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Wspomnianą wyżej decyzją z 14 września 2018 r., wydaną m.in. na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2018, poz. 2268, ze zm.; dalej jako: P.w.), Burmistrz Miasta Ś. nakazał Gminie [...] wykonanie na działce nr ew. [...] w L. urządzeń zabezpieczających przed wystąpieniem szkód na działkach sąsiednich o nr: [...] znajdujących się przy ul. [...] w L., w postaci: 1) zbiornika retencyjnego na wody opadowe - spływające w okolice wjazdu na posesje przy ul. [...], z pompami zatapialnymi; 2) odwodnienia liniowego zabezpieczającego przed napływem wód opadowych z rejonu ul. [...] na parking zlokalizowany na działce nr [...] na skraju ul. [...]; 3) odwodnienia liniowego zabezpieczającego przed napływem wód opadowych z rejonu ul. [...] na początku parkingu zlokalizowanego na dz. nr [...]. Zgodnie z treścią decyzji, urządzenia miały zostać wykonane w terminie do 31 grudnia 2019 r. Gmina wniosła odwołanie od decyzji, jednak postanowieniem z 31 października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie nie zostało zaskarżone. Wnioskiem z 11 stycznia 2019 r. Gmina wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Gmina podniosła, że organ I instancji nakazał wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom podmiotowi, który nie zmienił stanu wody na gruncie, a szkodliwe zmiany stanu wody wynikają z wybudowania na działkach nr [...] i nr [...] budynku mieszkalno-usługowego przez inwestora oraz pośrednio z wybudowania parkingu na działce o nr [...]. Decyzją z 8 lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, iż z analizy postępowania, w którym została wydana zaskarżona decyzja wynika, że na gruncie sąsiednim wystąpiła szkoda i okoliczność ta ma charakter obiektywny oraz nie jest kwestionowana przez strony postępowania. Z aktualnej opinii hydrologicznej, na której ustaleniach oparto wydane rozstrzygnięcie wynika, że na działkach o nr: [...], [...], [...] i [...], położonych w rejonie ul. [...] w L., wystąpiło zaburzenie stanu wody i zmiana stosunków wodnych. Zmiany te zostały spowodowane bezpośrednio przez wybudowanie na działkach o nr: [...] i [...] budynku mieszkalno-usługowego oraz pośrednio przez wybudowanie na działce o nr [...] parkingu. W konsekwencji na tym terenie występuje zagrożenie powodziowe, które wymaga pilnego zlikwidowania. Biegły zaproponował w opinii sposoby rozwiązania problemu stanu wody, które zostały uwzględnione w treści wydanego rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika, że właścicielem działki o nr [...] jest Gmina [...], a dzierżawcą tego terenu jest spółka [...] Sp. z o.o. (dalej jako: Spółka). Parking został wybudowany na podstawie stosownej zgody oraz pozwolenia, za którego treść był odpowiedzialny Prezydent Miasta L., tj. organ Gminy [...]. W decyzji zezwalającej na wybudowanie parkingu, podobnie jak i sąsiadującego z nim budynku, nie uwzględniono konieczności odpowiednich odwodnień w celu zabezpieczenia sąsiednich nieruchomości przed nawet potencjalnym zagrożeniem powodziowym. De facto więc po stronie skarżącej Gminy istnieje odpowiedzialność za zrealizowanie na jej terenie także przedmiotowego parkingu. W ocenie Kolegium nie można zgodzić się z twierdzeniem Gminy, że nie mogła być podmiotem, na który możliwe było nałożenie stosownego obowiązku wynikającego z przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim Gmina jest właścicielem działki o nr [...]. Wprawdzie pozostaje ona w dzierżawie, jednakże istnienie umowy między Gminą a Spółką nie ma w tej kwestii znaczenia. Umowa dzierżawy jak każda inna może zostać wypowiedziana, a prawo własności tej nieruchomości będzie dalej przysługiwało Gminie i ustanie jedynie w przypadku zbycia własności działki, co jak dotychczas nie nastąpiło. Z oczywistych względów ewentualne rozliczenia między wydzierżawiającym a dzierżawcą nie są przedmiotem postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy Prawa wodnego. Nie jest okolicznością wpływającą na ocenę stanu faktycznego kwestia ewentualnego roszczenia regresowego między podmiotami będącymi stronami umowy dzierżawy. Pozostaje to poza gestią organów administracji publicznej w tej sprawie, podobnie jak koszt wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na działkach sąsiednich. W ocenie Kolegium nałożenie na Gminę wskazanego w decyzji obowiązku nie można uznać za rażące naruszenie prawa. Z treści wniosku wynika, że przepis będący materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji uprawnia do wydania decyzji nakładającej na stronę określone obowiązki w formie nakazu jedynie wówczas, gdy to właściciel osobiście naruszył stan wody na gruncie. Kolegium stwierdziło, iż rację ma Gmina, że gramatyczne brzmienie art. 234 ust. 3 P.w. wskazywałoby na możliwość nałożenia decyzją administracyjną obowiązku tylko wówczas, gdy to właściciel gruntu spowodował zmianę stanu wody na gruncie wywołującą określone skutki. Jednakże stosując przepisy nie można opierać się wyłącznie na gramatycznej wykładni, lecz należy sięgać do wykładni funkcjonalnej, celowościowej, kierując się założeniem, iż ustanawiając normę prawną ustawodawca postępuje racjonalnie. Analiza całego art. 234 P.w., przy założeniu, że zamiarem ustawodawcy było, aby cała regulacja zawarta w tym przepisie była realna i skuteczna, prowadzi do wniosku, że wbrew gramatycznemu brzmieniu ust. 3, trzeba przyjąć, że przepis ten stanowi materialno-prawną podstawę do nałożenia na właściciela gruntu stosownego obowiązku w razie zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającej na grunty sąsiednie niezależnie od tego, czy zmianę tę spowodował właściciel gruntu, czy też powstała ona wskutek przypadku lub działania osób trzecich. Od decyzji Kolegium Gmina złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza, podczas gdy zaistniało rażące naruszenie prawa oraz naruszenie art. 234 ust. 3 P.w., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że adresatem decyzji Burmistrza i zobowiązanym do jej wykonania jest Gmina, w sytuacji, gdy treść przepisu i jego usytuowanie w całym art. 234 oraz okoliczności faktyczne wskazują, że Gmina nie może być zobowiązana do wykonania decyzji, ponieważ nie spełniła ustawowych przesłanek do uznania jej za adresata decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 3 czerwca 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w swoją decyzję z 8 lutego 2019 r., podtrzymując w uzasadnieniu stanowisko wyrażone w poprzedniej decyzji. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium Gmina zarzuciła: - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza, podczas gdy zaistniało rażące naruszenie prawa, a tym samym powyższa decyzja jest nieważna w świetle obowiązujących przepisów prawa; - naruszenie art. 234 ust. 3 P.w., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że adresatem decyzji Burmistrza i zobowiązanym do jej wykonania jest Gmina, w sytuacji, gdy treść przepisu i jego usytuowanie w całym art. 234 oraz okoliczności faktyczne wskazują, że Gmina nie może być zobowiązana do jej wykonania, ponieważ zgodnie z dyspozycją art. 234 ust. 3 nie spełniła ustawowych przesłanek do uznania jej za adresata decyzji. Uzasadniając zarzuty Gmina podniosła, że w stanie faktycznym ustalonym przez organ w sprawie, Gmina mimo, że jest właścicielem gruntu, na którym doszło do zmiany stosunków wodnych, nie spowodowała tych zmian. Zmiany spowodował dzierżawca gruntu. W świetle jasnych wyników wykładni gramatycznej art. 235 ust. 3 P.w., właściciel gruntu może być adresatem decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, tylko wtedy, gdy sam te straty spowodował, co w realiach niniejszej sprawy nie miało miejsca. Wnioski te znajdują potwierdzenie w wykładni systemowej i celowościowej. Ustęp 3 w art. 234 jest przepisem szczególnym w stosunku do ust. 2, który nakłada na właściciela obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Systematyka art. 234 P.w. potwierdza wyniki wykładni gramatycznej. Wnioski te potwierdza wykładania celowościowa. Skoro racjonalnie działający ustawodawca uznał za zasadne wydanie decyzji nakładającej obowiązek wykonania urządzeń tylko, gdy sprawcą szkód jest właściciel to nie powinno się rozciągać odpowiedzialności właściciela gruntu powstałej na mocy decyzji nakazującej, bo byłoby to rażąco sprzeczne z treścią z art. 234 ust. 3 P.w. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Spór prawny w rozpoznawanej sprawie koncentruje się na wykładni art. 234 P.w. Kwestią o kluczowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia jest przy tym fakt, że weryfikacja decyzji Burmistrza z 14 września 2018 r. odbywała się w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności, w oparciu o zarzut wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. W świetle utrwalonych już poglądów orzecznictwa, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. przykładowo: wyroki NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91; z 21 października 2010 r., I OSK 28/10; z 28 października 2011 r., I OSK 1888/10; z 29 maja 2018 r., I OSK 1611/16; orzeczenia.nsa.gov.pl). Gmina upatruje rażącego naruszenia prawa w wadliwym zastosowaniu art. 234 P.w. w ten sposób, że przepis ten nie pozwala na nałożenie na właściciela nieruchomości, oddziałującej negatywnie w zakresie stosunków wodnych na grunty sąsiednie, obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w sytuacji, gdy sprawcą negatywnych zmian na gruncie oddziałującym jest podmiot trzeci (tu: wykonawca budynków). Argumentacja Gminy upada już z tego względu, że jednym z kluczowych elementów pojęcia rażącego naruszenia prawa jest oczywistość naruszenia, ta zaś zakłada, że chodzi o przepis jednoznaczny w swej treści, którego wykładnia daje oczywiste wyniki. Skrajnie przeciwne stanowiska Gminy oraz Kolegium w kwestii wykładni art. 234, co więcej – obydwa mające racjonalne podstawy w prawidłowo prowadzonym dyskursie prawniczym, już same w sobie przesądzają o tym, że nie można mówić, iż jest to przepis jednoznaczny w swej treści i niepozostawiający poważniejszych problemów interpretacyjnych. Wykazanie rażącego naruszenia takiego przepisu jest zatem zasadniczo niemożliwe, wyłączając przypadki takiej wykładni, która w oczywisty sposób narusza powszechnie znane reguły interpretacyjne czy też zastosowania w stanach faktycznych w oczywisty sposób nie podpadających pod okoliczności opisane w hipotezie normy prawnej. Żaden taki przypadek nie miał miejsca w odniesieniu do decyzji Burmistrza z 14 września 2018 r. Ponadto stanowisko Gminy w tym sporze interpretacyjnym co do właściwego kierunku wykładni art. 234 ust. 3 P.w. jest w ocenie Sądu błędne. Treść art. 234 P.w. wskazuje, że obowiązki nakładane na właściciela mają charakter zróżnicowany, a zakres jego odpowiedzialności jest bardziej złożony podmiotowo. W pierwszym rzędzie właściciel odpowiada oczywiście za skutki swoich działań prowadzących do zmiany stosunków wodnych (zmian kierunków odpływu wody lub odprowadzania wód na grunty sąsiednie) – art. 234 ust. 1. Trzeba jednak zauważyć, że właściciel odpowiada również za zmiany stosunków wodnych powstałe na skutek przypadku (czyli zjawisk naturalnych, niezależnych od działalności ludzkiej), jak również na skutek działania osób trzecich – art. 234 ust. 2 P.w. Wykładnia forsowana przez Gminę, jakkolwiek niepozbawiona logicznych racji, prowadzi jednak do nie dających się zaakceptować wniosków – jeżeli na podstawie ustępu 3 można nałożyć na właściciela określone tam obowiązki tylko wtedy, gdy to on jest "sprawcą" zmian stosunków wodnych i szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie, to w przypadku, gdy zmiany są efektem przypadku lub działania osób trzecich, nie ma normy prawnej pozwalającej na wyegzekwowanie od właściciela obowiązku wynikającego z ustępu 2. Nie sposób przyjąć, że jest to obowiązek wynikający wprost z ustawy, który nie wymaga konkretyzacji w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji). Treść art. 234 ust. 2 P.w. jest w tym kontekście zbyt ogólna, trzeba właśnie ustalić w indywidualnym przypadku, czy doszło do zmiany stosunków wodnych i w jaki konkretnie sposób właściciel powinien usunąć przeszkody i zmiany w odpływie. Innymi słowy, bez aktu konkretyzacji w postaci decyzji obowiązek ustawowy nie nadawałby się do egzekucji administracyjnej. Tym bardziej nie sposób przyjąć, że obowiązek właściciela z ust. 2 nie podlega przymusowemu wykonaniu. Zatem jedynym racjonalnym wyjściem jest jednak przyjęcie, że również w przypadkach, kiedy zmiany w zakresie stosunków wodnych w postaci przeszkód lub zmian w odpływie wody są dziełem przypadku lub osób trzecich, właściwy organ na podstawie art. 234 ust. 3 P.w. może określić zakres obowiązku właściciela usunięcia tych przeszkód, czyli skonkretyzować ogólny obowiązek ustawowy wyrażony w art. 234 ust. 2 P.w. W związku z tym Kolegium przyjęło prawidłową interpretację art. 234 ust. 3 P.w., tym samym prawidłowo nie dopatrzyło się w decyzji Burmistrza z 14 września 2018 r. rażącego naruszenia prawa mogącego stanowić podstawę stwierdzenia nieważności. Niezależnie od zarzutów skargi, w ocenie Sądu trzeba zauważyć, że decyzja Burmistrza budzi pewne wątpliwości, z zupełnie innego punktu widzenia niż podnoszone przez Gminę w żądaniu stwierdzenia nieważności. Z ustaleń poczynionych przez Burmistrza, które znalazły odzwierciedlenie w treści spornej decyzji (zwłaszcza konkluzje na s. 8), wynika, że istniały dwa źródła powstałych szkód na działkach sąsiednich – bezpośrednim była budowa budynku mieszkalno-usługowego na działkach nr [...] i [...], a pośrednim – budowa parkingu na działce nr [...]. Jest to o tyle istotne, że właścicielem działek nr [...] i [...], na których posadowione są budynki nie jest Gmina, lecz – wedle treści decyzji Burmistrza, odwołującej się do aktów notarialnych z 2015 r. (s. 5) – zupełnie inna spółka – [...] sp. z o.o. Sprawę komplikuje fakt, że nabycie własności przez ten podmiot nastąpiło w 2015 r., kilka lat po wybudowaniu budynku. Skoro tak, powstają wątpliwości, czy obowiązkiem wykonania urządzeń należało obarczyć wyłącznie Gminę, czy też również inny podmiot, który był lub jest właścicielem działek nr [...] i [...]. Wątpliwości tych nie sposób rozstrzygnąć w tym postępowaniu, tym bardziej, że problem nie jest wcale jednoznaczny, gdyż w decyzji Burmistrza znalazły się (oparte na opiniach biegłych) stwierdzenia o tym, że odwodnienie wokół budynku wykonano prawidłowo (s. 5), urządzenia zapobiegające szkodzie mają zostać zbudowane na działce będącej własnością Gminy (nr [...]), ponadto istotnym problemem dla stosunków wodnych była też kanalizacja deszczowa znajdująca się w pasie dróg publicznych o zbyt małej wydajności (s. 5-6 decyzji Burmistrza). Ilość tych wątpliwości sprawia, że choć nie można wykluczyć, że decyzja Burmistrza nie jest zgodna z prawem, to jednak absolutnie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa również w tym aspekcie sprawy. Powyższe okoliczności i wątpliwości mogłyby być weryfikowane w postępowaniu prowadzonym w trybie "zwykłym", ale są zbyt złożone i niejednoznaczne, aby wywodzić z nich tezę o rażącym naruszeniu prawa, dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza. Nie znajdując podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji Kolegium, Sąd zobowiązany był oddalić skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.).