II SA/Lu 419/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi R. T. na postanowienie Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] Nr [...] II. zasądza od Wojewody na rzecz R. T. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], znak: [...], którym organ ten – po rozpatrzeniu wniosku R. T. – działając na podstawie art. 149 par. 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego jego decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent Miasta [...] ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2009 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w Z. pozwolenia na budowę, obejmującego roboty budowlane polegające na dociepleniu ścian zewnętrznych i stropodachu oraz kolorystyce elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. W. w Z. We wniosku z dnia [...] grudnia 2011 r. R.T. zwrócił się do Prezydenta Miasta Z. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego powyższym rozstrzygnięciem, wskazując, że jako strona nie brał udziału w tym postępowaniu. Wnioskodawca podniósł, że jest współwłaścicielem budynku nr [...] przy ul. W. w Z. (właścicielem lokalu o wyodrębnionej własności nieruchomości z udziałem w gruncie oraz z założoną odrębną księgą wieczystą). Tymczasem inwestor – Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] – nie poinformował go o swoich zamierzeniach budowlanych. W ocenie R. T. warunkiem uzyskania przez Zarząd Spółdzielni pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w przedmiotowym obiekcie było przedłożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podpisanego przez wszystkich właścicieli lokali wyodrębnionych w ramach tego budynku. Wnioskodawca nie podpisał jednak złożonego przez inwestora oświadczenia, przez co – w jego ocenie – jest ono nieważne. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Prezydent Miasta [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego jego decyzją z dnia [...] maja 2009 r. udzielającą Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że R. T. – pomimo, iż jest współwłaścicielem budynku przy ul. W. w Z. oraz właścicielem lokalu wyodrębnionego w ramach tej nieruchomości – nie wykazał posiadania interesu prawnego w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, w związku z czym nie może być uznany za stronę tego postępowania. Podkreślił, że Spółdzielnia Mieszkaniowa na mocy art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych sprawuje zarząd nad przedmiotową nieruchomością wspólną i na tej podstawie może opierać swoje prawo do dysponowania tym obiektem na cele budowlane. Uprawnienie to nie wymaga przy tym zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Organ uznał, że nie może kwestionować decyzji podejmowanych w zakresie sprawowania zarządu przez Spółdzielnię, w tym dotyczących realizacji inwestycji budowlanych, a właściciele lokali stanowiących odrębne nieruchomości mogą realizować swoje uprawnienia w obrębie procedur wewnątrzspółdzielczych. Powyższe postanowienie organu I instancji zostało utrzymane w mocy zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe stanowisko Prezydenta Miasta [...]. Wskazał, że wznowienie postępowania w przypadku, gdy strona bez własnej winy nie brała w nim udziału (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) jest możliwe wyłącznie na żądanie strony, wobec czego konieczne jest ustalenie, czy osobie składającej wniosek o wznowienie przysługiwał status strony w przeprowadzonym postępowaniu. Organ II instancji podniósł, że Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] wywodzi prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane z tego, że sprawuje nad nią zarząd. Zdaniem Wojewody sporna inwestycja – obejmująca ocieplenie istniejącego budynku wielorodzinnego i położenie tynku w ustalonej kolorystyce – nie przekracza natomiast zakresu zwykłego zarządu wykonywanego przez Spółdzielnię. Wobec tego organ uznał, że inwestor posiada prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, zaś R. T. nie wykazał żadnego indywidualnego interesu prawnego, który dawałby mu przymiot strony w przeprowadzonym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. R. T. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez odmowę przyznania skarżącemu statusu strony w kwestionowanym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, podczas gdy wydana w tym postępowaniu decyzja narusza jego prawa, a skarżący posiada interes prawny w jej uchyleniu. Ponadto wskazał na naruszenie art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego oraz nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego i nie podanie przyczyn, z powodu których jego argumentom odmówiono wiarygodności. Skarżący podniósł, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2009 r. ingeruje w sferę jego praw i obowiązków, a nade wszystko narusza jego prawo własności. W jego ocenie rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali w zw. z art. 199 k.c., bowiem objęte nim roboty budowlane przekraczają zakres zwykłego zarządu. Skarżący podkreślił, że Spółdzielnia sprawuje zarząd nad przedmiotową nieruchomością wspólną przy ul. W. w Z. na mocy art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, tj. jak zarząd powierzony. Złożone w postępowaniu zakończonym tą decyzją oświadczenie Spółdzielni Mieszkaniowej o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – wobec braku podpisów wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości – jest zatem bezskuteczne. Skarżący stwierdził również, że planowana przez Spółdzielnię inwestycja naraża go na duże straty finansowe, bowiem na jej realizację inwestor zaciągnął w banku kredyt, którego spłaty obciążą również jego. Argumentację organów pozbawiającą go statusu strony w kwestionowanym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę – skutkującą odmową wznowienia tegoż postępowania - uznał zatem za błędną. Jednocześnie skarżący zwrócił się do Sądu o zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania, które będą wiązać organ. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Jest to kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Oznacza to, że w ramach dokonywania kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznawana skarga R. T. zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów, aniżeli te, które zostały w niej podniesione. Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie postanowienie wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w Z. pozwolenia na budowę. W tej sytuacji już na wstępie należy podkreślić, że podniesione w skardze zarzuty pod adresem samej decyzji z dnia [...] maja 2009 r., na etapie kontroli postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, są przedwczesne i nie mogą stanowić przedmiotu oceny sądowej. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzja ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa (zob. W. Dawidowicz: Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu. Warszawa 1962, s. 230; W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu. Warszawa 1983, s. 242). Procedura tego nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych określona została przepisami art. 145 – 152 k.p.a. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania można wyróżnić: fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania; postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia; a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania (takich jak przykładowo zachowanie terminu czy wskazanie ustawowej podstawy wznowienia). Stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania kończy już na tym etapie postępowanie w sprawie wznowienia i skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Odmowa taka jest zatem w istocie odmową zbadania, czy rzeczywiście istniały powołane we wniosku o wznowienie postępowania podstawy wznowienia. W związku z powyższym organ ze szczególną ostrożnością winien oceniać przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania. Dotyczy to zwłaszcza wznowienia postępowania z tego powodu, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Jeśli bowiem wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o tę podstawę (a taką jednoznacznie wskazuje wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2011 r.), a ponadto zawiera stwierdzenie, że składający podanie o wznowienie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy jest w istocie badaniem przesłanek wznowienia. To z kolei powinno nastąpić w następnej fazie postępowania, czyli po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracji może zatem weryfikować twierdzenia strony dotyczące jego interesu prawnego w zakończonym postępowaniu zwykłym. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym ugruntowany jest pogląd, że w przypadku gdy żądanie wznowienia postępowania oparte jest na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. nie może opierać się na ocenie, czy wnoszący podanie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Ocena ta dokonana być może tylko w drugiej fazie postępowania wznowieniowego, a więc dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania na postawie art. 149 § 1 k.p.a. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stwierdzenie w tej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje – zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a – odmową uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie odmową wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt IV SA 116/98; z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1981/06; z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1949/06 oraz z dnia z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07). Również w literaturze podkreśla się, że odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne, albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż prowadziłoby to do oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli mogą być wątpliwości co do legitymacji wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to postępowanie powinno być wznowione w celu zbadania, czy dana podstawa występuje (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Warszawa 2011, s. 149). Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że organy administracji błędnie w niniejszej sprawie przyjęły, iż ocena przymiotu strony R. T. w postępowaniu zakończonym decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie pozwolenia na budowę, może nastąpić we wstępnym etapie postępowania w sprawie wznowienia powyższego postępowania i skutkować odmową wznowienia. Jednocześnie orzeczona odmowa nie została poprzedzona oceną wniosku skarżącego pod względem zachowania wymogów formalnych. W konsekwencji tego zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012 r. zostały wydane z naruszeniem art. 149 § 2 i 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organ I instancji będzie - w pierwszej kolejności - dokonanie oceny wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2011 r. jedynie pod kątem zachowania wymogów formalnych, a w razie uznania, że wymogi te zostały spełnione - wydanie na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], znak: [...]. Dopiero w ramach tego postępowania - prowadzonego w zakresie wynikającym z art. 149 § 2 k.p.a. – dopuszczalne będzie zbadanie przez organ, czy skarżący posiadał interes prawny w kwestionowanym postępowaniu zwykłym. Postępowanie wznowieniowe organ winien zaś zakończyć jedną z decyzji określonych w art. 151 k.p.a.