II SA/Lu 422/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości [...] w W. – J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaniechania użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r. znak [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Syndyka Masy Upadłości [...] w W. – J. P. kwotę 857 (osiemset pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 80/11 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 180/10 i przekazał mu sprawę ze skargi Syndyka Masy A. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zaniechania użytkowania obiektu. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. nakazującą J. P. - Syndykowi Masy A. Sp. z o.o. w Warszawie zaniechania użytkowania obiektu budowlanego – części budynku typu "LIPSK" (6-kondygnacyjnego), tj. parteru przeznaczonego na cele handlowo-usługowe oraz III, IV i V piętra przeznaczonego na cele mieszkalne, usytuowanego na terenie działek ozn. nr ewid. 37/24, 37/26 i 37/28, położonych w L. przy ul. L.104. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w toku prowadzonego postępowania ustalono, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania w części 6-kondygnacyjnego budynku typu "LIPSK". Zmiana tego obiektu z biurowo-socjalnego na mieszkalny wielorodzinny i handlowo-usługowy doprowadziła do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy i warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, jak również w zakresie zmiany wielkości i układu obciążeń. Organ wskazał, iż na parterze budynku przewidziane były pomieszczenia o odmiennej funkcji niż obecnie, tzn. kuchnia, stołówka, hall, klub, bufet, pokój śniadań, chłodnia, szatnie, wentylatornia, kotłownia, magazyny m. in. żywności. Aktualnie w tej części obiektu znajdują się pomieszczenia handlowe. Z kolei na III piętrze pomieszczenia biurowe zmieniono na mieszkalne. Natomiast na IV i V piętrze przewidziane były pokoje hotelowe i mieszkania rotacyjne. Obecnie ta część obiektu wykorzystywana jest na lokale mieszkalne. Wobec powyższego organ postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. wstrzymał użytkowanie ww. części obiektu i nałożył na Syndyka obowiązek przedstawienia – w terminie 30 dni – ekspertyzy technicznej, która winna zawierać propozycje rozwiązania ujawnionych problemów, usunięcia wad i zagrożeń oraz stwierdzonych nieprawidłowości. Jednakże - jak wskazał organ – zobowiązany nie przedłożył wymaganej ekspertyzy co skutkowało wydaniem decyzji o zaniechaniu użytkowania części przedmiotowego obiektu zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu przed jej nowelizacją w 2004 r. Obowiązek stosowania tych przepisów wynika z treści art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (DZ. U Nr 93, poz. 888). Zgodnie z treścią przepisu art. 71 a ustawy nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, lecz stosuje się przepisy dotychczasowe. W skardze na powyższą decyzję Syndyk Masy Upadłości A. Sp. z o.o. w Warszawie podniósł, iż działanie organów w zakresie oceny zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej bowiem strony organy uznają, iż do takiej zmiany doszło z drugiej zaś strony domagają się złożenia ekspertyzy wskazującej czy taka zmiana zaistniała. Zdaniem strony skarżącej przeznaczenie obiektu na tzw. mieszkania rotacyjne odpowiada obecnemu wykorzystaniu tych pomieszczeń na cele mieszkaniowe, w ramach umów najmu. Błędne również jest przyjęcie, iż nastąpiła zmiana przeznaczenia pomieszczeń znajdujących się na parterze obiektu. Co więcej, organy nakazały zaniechanie korzystania z parteru budynku w całości, w sytuacji gdy na paterze znajdują się również pomieszczenia magazynowe, a więc pomieszczenia przewidziane w projekcie, na który powołują się organy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 180/10 oddalając skargę Syndyka wskazał, że zaskarżona decyzja, zapadła w okolicznościach, w których po stwierdzeniu przez organ nadzoru budowlanego, samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego - postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał użytkowanie części obiektu budowlanego, w której dopuszczono się zmiany sposobu użytkowania i nałożył na stronę skarżącą obowiązek przedłożenia określonych dokumentów (ekspertyzy technicznej budynku) w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. Wyrokiem z dnia 30 marca 2010 r. o sygn. akt II SA/Lu 66/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na ww. postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. Jak wynika z akt sprawy podmiot zobowiązany nie wykonał powyższego postanowienia, tj. nie przedstawił stosownej ekspertyzy technicznej przedmiotowego budynku. W tych okolicznościach - zdaniem Sądu - zasadnie organ nadzoru budowlanego nałożył na stronę skarżącą obowiązek zaniechania użytkowania części obiektu, w której nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. W szczególności zaskarżona decyzja w przedmiocie nakazu zaniechania użytkowania została poprzedzona ostatecznym postanowieniem, nakazującym właścicielowi wykonanie określonych obowiązków służących doprowadzeniu użytkowania do stanu zgodnego z prawem. Bezspornym jest, iż tego obowiązku nie wykonano. Taki stan sprawy uprawniał zatem organ do wydania nakazu zawartego w zaskarżonej decyzji, już tylko wobec faktu niewykonania obowiązków wynikających z wcześniej wydanego postanowienia. Zaskarżona decyzja jest bowiem konsekwencją niewykonania przez stronę skarżącą nałożonych na nią obowiązków. W takiej zaś sytuacji ustawodawca nie pozostawił organowi nadzoru budowlanego w tym zakresie żadnego "luzu decyzyjnego". Skutkiem niewykonania nałożonych obowiązków jest wydanie decyzji nakazującej zaniechanie użytkowania części przedmiotowego obiektu budowlanego. Wskazanym na wstępie wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Syndyka Masy Upadłości A. Sp. z o.o. od orzeczenia pierwszoinstancyjnego uchylił to orzeczenie, przekazując równocześnie sprawę do ponownego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia Sąd kasacyjny podniósł, iż wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2003/10, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 66/10 oddalający skargę Syndyka Masy Upadłości A. Sp. z o.o. w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu oraz nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej budynku i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W wyroku tym NSA uznał, że przyjęte przez organy nadzoru budowlanego ustalenia stanu faktycznego nie stanowią dostatecznej podstawy pozwalającej na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2010 r., jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na skutek niewykonania przez skarżącego obowiązków nałożonych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r., utrzymanym następnie w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r., w stosunku do których Sąd kasacyjny orzekł, że zostały oparte na niedostatecznie wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy, to należało zaskarżony wyrok uchylić i przekazać sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę ponownie, zważył, co następuje: Przystępując po raz kolejny do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w punkcie wyjścia należy odnotować, że w myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej jako "p.p.s.a." sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przytoczonym przepisie ustanowiony został bowiem z jednej strony zakaz formułowania poglądów prawnych, które byłyby odmienne od stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku uchylającego wcześniejsze orzeczenie i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania, a z drugiej, bezwzględny nakaz podporządkowania się wykładni przepisów dokonanej przez ów Sąd. Przy czym związanie to odnosi się nie tylko do sądu rozpoznającego sprawę ponownie, lecz również do organu administracji publicznej, którego rozstrzygnięcie zostało poddane kontroli sądowoadministracyjnej w ramach danej sprawy. Niewątpliwie także rozpatrywany organ ma więc obowiązek bezwzględnego zastosowania się do wszelkich wskazówek Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszących się do dalszego przebiegu postępowania, a jakiekolwiek odstępstwo w tym zakresie stanowiłoby niedopuszczalną polemikę z prawomocnym orzeczeniem sądowym i byłoby możliwe jedynie w przypadku zmiany okoliczności faktycznych lub przepisów prawnych przyjętych za jego podstawę (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2000 r., sygn. I SA/Ka 2408/98 - Lex nr 44392 i z dnia 6 września 2001 r., sygn. III SA 3377/00 - Lex nr 54000). Podzielając zatem opinię Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w niniejszej sprawie należało uznać, że zarówno będąca przedmiotem kontroli zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji są wadliwe i dlatego podlegają uchyleniu. Wadliwość ta polega zaś na stwierdzeniu istnienia przesłanki dającej podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, zawartej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Mianowicie zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Nawiązując do tej przesłanki wskazać należy, iż w niniejszej sprawie bezspornym jest, że kontrolowana ponownie decyzja, zapadła w okolicznościach, w których po stwierdzeniu przez organ nadzoru budowlanego, samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego - postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał użytkowanie części obiektu budowlanego, w której dopuszczono się zmiany sposobu użytkowania i nałożył na stronę skarżącą obowiązek przedłożenia określonych dokumentów (ekspertyzy technicznej budynku) w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. Postanowienie to podlegało również ocenie tutejszego Sądu, który nie stwierdzając aby naruszało ono prawo, wyrokiem z dnia 30 marca 2010 r. (II SA/Lu 66/10) oddalił skargę Syndyka Masy Upadłości A. Sp. z o.o. na to postanowienie. Jednakże na skutek wniesienia przez skarżącą skargi kasacyjnej od powyższego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r. (II OSK 2003/10) uchylił orzeczenie Sądu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Tutejszy Sąd ponownie rozpoznając sprawę z uwzględnieniem wytycznych Sądu kasacyjnego, wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 133/12 uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] nakładające na stronę skarżącą obowiązek przedłożenia określonych dokumentów (ekspertyzy technicznej budynku). Jak wskazano wyżej nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja opiera się na ustaleniach ww. postanowienia, które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Niedopuszczalne bowiem jest wydanie nakazu zaniechania użytkowania obiektu budowlanego bez wcześniejszego wydania postanowienia nakazującego właścicielowi wykonanie określonych obowiązków służących doprowadzeniu użytkowania obiektu do stanu zgodnego z prawem, których dopiero niewykonanie uprawnia organ do wydania nakazu zawartego w zaskarżonej decyzji. Innymi słowy zaskarżona decyzja jest pochodną innego rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o ustalenia dokonane w innym postępowaniu, które zostało następnie wyeliminowane z obrotu prawnego przez uchylenie. W orzecznictwie wskazano, że aby móc mówić o związku między decyzjami, o których stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., należy wykazać, że są one od siebie zależne, tzn. jedna decyzja stanowi podstawę wydania drugiej, przy czym wydanie tej drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2006 r. sygn. II GSK 156/06). W niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z tego typu sytuacją, a wskazana zależność, wynika wprost z przepisów prawa materialnego. Reasumując należy stwierdzić, że uchylenie wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego postanowieniem wstrzymującego użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego oraz nakładające obowiązek przedstawienia, w zakreślonym terminie ekspertyzy technicznej omawianego budynku w zakresie zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, warunków pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych oraz wielkości i układu obciążeń wraz z uzgodnieniami, pozwoleniami i opiniami wymaganymi przepisami odrębnymi, na którym bezspornie opiera się zaskarżona decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nakazująca zaniechania użytkowania spornego obiektu, wydana na skutek niewykonania nałożonego postanowieniem obowiązku przesądza o wystąpieniu przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. W rezultacie należy uznać, że w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., gdyż zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o inne rozstrzygnięcie administracyjne, która została następnie uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. To zaś stanowi okoliczność uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji nakazującej zaniechanie użytkowania spornego obiektu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. W tym miejscu podnieść należy, iż wady nakazujące usunięcie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego nie muszą wynikać bezpośrednio z działań organu lecz mogą być następstwem okoliczności niezależnych od organu orzekającego. Mogą być to nawet okoliczności zewnętrzne wobec danego postępowania jurysdykcyjnego, w szczególności wadliwy prejudykat (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz autorstwa T.Wosia, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańskiej Wyd. Prawnicze LexisNexis W-wa 2008, str. 524-525). Twierdzeń tych nie może nawet zmienić zasada, że oceniając legalność zaskarżonego aktu sąd administracyjny powinien uwzględnić stan istniejący w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazane kryterium odnosi się bowiem do oceny legalności działań organów administracji publicznej w zakresie gromadzenia materiału dowodowego oraz wyboru podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Rozważana reguła nie ogranicza kompetencji sądu administracyjnego w ten sposób, że rodzi konieczność pozostawienia w obrocie prawnym aktu prawnego, którego wada ujawniła się (na skutek uchylenia decyzji w oparciu, o którą zaskarżona decyzja została wydana, niezgodności przepisu z Konstytucją RP, czy niezgodności przepisu z prawem Unii Europejskiej) już po zakończeniu postępowania przed organami administracyjnymi, ale jeszcze przed momentem wyrokowania przez sąd. W ocenie Sądu oddalenie skargi w niniejszej sprawie prowadziłoby do pozostawienia w obrocie prawnym rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, które obiektywnie narusza prawo. Z przyczyn wyżej podanych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a orzeczono jak w pkt I i II sentencji. Natomiast o kosztach (pkt III) Sąd orzekł w trybie art. 200 i art. 205 § 2 i § 3 tej ustawy. Ustalona kwota 857 zł to suma uiszczonego wpisu (500 zł), opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku, kosztów reprezentacji przez pełnomocnika (240 zł) oraz opłaty pełnomocnictwa (17 zł). Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji będzie miał na uwadze wynik ponownie prowadzonego na skutek wyroku tutejszego Sądu z dnia 4 kwietnia 2012 r. (II SA/Lu 180/10) postępowania, którego celem jest ustalenia czy rzeczywiście w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania poszczególnych części spornego obiektu budowlanego i w zależności od jego wyniku zdecyduje o dalszych losach przedmiotowego obiektu.