II SA/Lu 429/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi J. C. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek o nr [...] i [...] położonych w miejscowości D. (obręb 1 – D.), gmina U.; II. zasądza od Rady Gminy na rzecz J. C. 300 zł (trzysta złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą z dnia [...]. Nr [...] ( opubl. w Dzienniku Urzędowym Województwa L. z [...] ) Rada Gminy przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy U.. Po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z [...]. w części obejmującej przeznaczenie działek ewidencyjnych o numerze ewidencyjnym [...], [...] położonych w miejscowości D. (obręb 1 - D. ), gm. U., J. C. wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy nr [...] z dnia [...]. w sprawie nie uwzględnienia wspomnianego wezwania, żądając stwierdzenia jej nieważności w całości. Zdaniem skarżącej uchwała narusza art. 6 pkt. 1 ustawy z dnia [...] roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uniemożliwienie zabudowy mieszkaniowej w sytuacji, gdy na tej samej nieruchomości, tj. działce ewidencyjnej o numerze [...] istnieją zabudowania, na które Naczelnik Gminy w U. wydał decyzję w sprawie pozwolenia na budowę w dniu [...]. Narusza ponadto art. 10 ust. 1 pkt. 1 wspomnianej ustawy poprzez nie uwzględnieniu uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania oraz uzbrojenia terenu przedmiotowych działek oraz art. 20 ust. 1 tej ustawy poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały bez uprzedniego podjęcia uchwały o zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy U.. W uzasadnieniu skarżąca podała, że jest właścicielką działek [...], które zostały objęte Uchwałą Rady Gminy N. [...] z dnia [...]. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy U.. Zgodnie z jego ustaleniami obszar na którym położone są działki [...] został oznaczony symbolem 4R2, z wyłączeniem możliwości zabudowy jakimikolwiek obiektami budowlanymi związanymi z budownictwem zagrodowym. Tymczasem działka nr [...] jest już zabudowana domem jednorodzinnym oraz stodoło – oborą. Skarżąca wyjaśniła, że [...]. składała uwagi do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonego do publicznego wglądu, wnosząc o przeznaczenie dziełek [...] oraz [...] pod zabudowę zagrodową. Wniosek ten został jednak rozpatrzony negatywnie. W ocenie skarżącej ustalenia planu naruszają jej interes prawny związany z wykonywaniem prawa własności blokując na przyszłość inne możliwości korzystania z nieruchomości, np. na cele budowlane wykraczające poza ustalenia przyjęte w miejscowym planie. Tym samym doszło do naruszenia procedury sporządzania zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia [...]. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Odpowiadając na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie i wyjaśniła, że merytoryczne zmiany Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy U., którego żąda skarżąca, mogłoby być dokonane na wniosek zainteresowanych osób w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada nie jest uprawniona do weryfikacji zachowania wymaganej prawem procedury przeprowadzonej w roku 2012 i latach poprzedzających, która doprowadziła do uchwalenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy U., ani do ponownej merytorycznej oceny rozstrzygnięć zawartych w Planie stanowiącym przepis prawa miejscowego. Odwołano się ponadto do uzasadnienia Uchwały Nr [...] z dnia [...] r. Podano wtedy, że gmina dysponuje tzw. władztwem planistycznym, określonym w art. 3 ust.1 powołanej ustawy, zgodnie z którym do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z art. 4 ust.1 ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Rada zaznaczyła, że zmiana zakresu korzystania z nieruchomości wynikająca z ustaleń planu jest wyrazem dopuszczalnej ingerencji w prawo własności. Rada potwierdziła, że w toku procedury planistycznej skarżąca składała uwagi co do działek [...] wnioskując o ich przeznaczenie pod zabudowę zagrodową. Zostały one jednak rozpatrzone negatywnie, ponieważ " przedmiotowa działka w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania przestrzennego Gminy U. położona jest w obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączonej z zabudowy, a zgodnie z art. 15 ust.1 wójt, burmistrz, albo prezydent Miasta sporządza projekt planu zawierający część tekstową i graficzną zgodnie z zapisami Studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, w związku z tym nie jest możliwe zakwalifikowanie wymienionej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę". Zgodnie z art. 20 ust.1 ustawy plan miejscowy uchwala Rada Gminy po stwierdzeniu, że nie narusza Studium, co w sprawie zostało prawidłowo stwierdzone. Podkreślono, że Studium określa politykę przestrzenną gminy, natomiast plan miejscowy stanowi jej uszczegółowienie i doprecyzowuje rozwiązania w nim przyjęte. Pismem z dnia [...]. skarżąca wyjaśniła, że skarga dotyczy Uchwały Rady Gminy z dnia [...]. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy U. i wniosła o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej stanowiące jej własność działki nr ewid.[...] i [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia o samorządzie gminnym ( Dz.U z 2016r. poz. 446 ) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie a zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja skargowa, która określona jest w tym przepisie stanowi lex specialis wobec ogólnej normy wynikającej z art. 28 kpa, co oznacza, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie, to w tym postępowaniu stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Nie budzi wątpliwości, tak jak przyjął to również organ, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2013r. sygn. akt I OSK 1761/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Prawo do wniesienia takiej skargi przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Interes prawny można wywodzić tylko z treści normy prawa materialnego, należącej przy tym do każdej gałęzi prawa, nie tylko prawa administracyjnego, dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - normy, której treść można do końca ustalić. Zgodzić się należy ze skarżącą, że zapis planu zakazujący jej jakiejkolwiek zabudowy działek stanowiących jej własność, tym bardziej, jeśli częściowo już zostały zabudowane, narusza jej prawa właścicielskie do swobodnego decydowania o ich przeznaczeniu, godzi zatem w jej interes prawny. Równie zasadny jest zarzut skarżącej, umocowany w wadliwym jej zdaniem przekonaniu organu, że ustalenia planu miejscowego nie naruszają studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U z 2017r. poz. 1073 ) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Jest zatem aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m. in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Jest przy tym aktem o charakterze ogólnym, wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium pełni przez to też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że chociaż studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy), to jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, co wprost wynika z art. art. 9 ust. 4 ( tak NSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2014r. II OSK 66/13 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, nie mogą natomiast regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., II OSK 350/10, 19 marca 2008 r., II OSK 751/07 opubl. w Centalnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). O ile zatem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być - w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że stopień związania planu ustaleniami studium zależy przede wszystkim od treści konkretnych postanowień studium, przy czym punktem wyjścia dla dokonania powyższej oceny jest zawsze określenie przedmiotu i sposobu ujęcia ustaleń studium. Zgodność ta nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności ze studium, lecz jest to stopień związania znacznie silniejszy niż spójność, bądź niesprzeczność (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2014r. II OSK 3154/13 i 12 czerwca 2014r. sygn. akt II OSK 66/13 opubl. w CBOSA). Stan taki będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium (wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2015r. sygn. akt II OSK 2769/13, 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2460/12, publikowany LEX nr 1351346, z dnia 3 lipca 2014r. sygn. akt II OSK 240/13 CBOSA). Należy mieć przy tym na uwadze, że z natury rzeczy plan cechuje większa szczegółowość niż studium, może on konkretyzować jego ustalenia, a także operuje rysunkiem (mapą) o zupełnie innej skali, co często nie pozwala na proste porównanie obu dokumentów. Dlatego kategoria ustawowa "zgodności" studium i planu traktuje się elastycznie i analizuje zawsze dla konkretnego studium i konkretnego planu. W sprawie niniejszej Rada Gminy uznała, że ustalenia planu miejscowego przyjętego zaskarżoną uchwałą dotyczące działek [...] nie naruszają Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy U. z 2002r. w którym położona jest w obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączonej z zabudowy. Zgodnie z załącznikiem graficznym do zaskarżonej uchwały obszar, na którym położone są wspomniane działki oznaczony został symbolem 4R2 – tereny rolne. Według natomiast § 58 tekstu uchwały dla terenów oznaczonych tym symbolem jako przeznaczenie podstawowe uznaje się tereny rolne, z dopuszczeniem umieszczania szyldów reklamowych w formie tabliczki pod warunkiem, że ich powierzchnia na budynku zajmie nie więcej, niż 0,2m˛ z zakazem ich mocowania na ogrodzeniach, utrzymaniem istniejącej zabudowy i zakazem lokalizacji nowej zabudowy. Zwrócić należy jednak uwagę, że w studium w opisie terenów przeznaczonych pod funkcje rolnicze nie ma w ogóle wzmianki o terenach produkcji rolnej z wyłączeniem zabudowy. W zaskarżonej uchwale tereny rolne R zostały ponadto odrębnie oznaczone od terenów obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych hodowlanych oraz w gospodarstwach rybackich objętych symbolem [...] i [...] W opisie kierunków rozwoju funkcji rolniczych ( pkt.4.2 ) studium stwierdza natomiast, że gospodarka rolna powinna być objęta ochroną oraz rozwijać się jakościowo. W szczególności wskazana jest poprawa efektywności sektora rolno- spożywczego, poprawa dochodowości gospodarstw rolnych przez optymalne wykorzystanie istniejącego potencjału produkcyjnego ze szczególnym uwzględnieniem stawów hodowlanych, poprawa jakości życia mieszkańców poprzez rozwój infrastruktury technicznej, ekonomicznej i społecznej, rozwój funkcji rolniczych, wielofunkcyjny rozwój obszarów wiejskich, prowadzący do zmniejszenia przeludnienia agrarnego, edukacja i aktywizacja mieszkańców wsi. Według studium zaleca się utworzenie ośrodków obsługi rolnictwa w tym N. J. obejmująca m.in. wieś D.. Stwierdzono, że ośrodki te są dostatecznie rozwinięte, aby stać się silniejszymi jednostkami w strukturze osadniczej gminy. Wskazano na ich łatwą dostępność komunikacyjną przez położenie przy drogach 22 [...] [...] W ośrodkach przewiduje się tereny pod rozwój usług rolniczych, biznesu związanego z rolnictwem i innych funkcji o charakterze usługowym, tj miejscami pracy dla nadwyżek ludności wiejskiej. Już ten zapis oznacza, że wieś D. z uwagi na swoje położenie i rozwój traktowana jest jako obszar osadniczy. Rzeczywiście natomiast pkt. 4.2.3 studium zakłada, że ze względu na chronione, średniej klasy gleby, ogranicza się rozwój przestrzenny terenów mieszkaniowych we wsiach. Dotyczy to szczególnie zabudowy o charakterze rozproszonym i zabudowy dobrych terenów rolnych. Podkreślić jednak trzeba, że nie jest to jednak zakaz bezwzględny. Jednocześnie bowiem w tym samym zapisie jako wskazane określa się wykorzystywanie pod zabudowę wolnych działek wewnątrz wyznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe i zagrodowe terenów w dotychczasowym planie. Tylko tereny rolne poza terenami wyznaczonymi pod zabudowę powinny być chronione przed zabudową rozproszoną, niezależnie od jej funkcji. Z części graficznej planu wynika, że działki skarżącej graniczą bezpośrednio z drogami lokalnymi KDD6 i KDW 32, za którą znajduje się już obszar zabudowy zagrodowej. Działka nr [...] jest ponadto już zabudowana budynkami gospodarczymi oraz domem mieszkalnym. Według złożonej do akt decyzji Naczelnika Gminy U. z [...]. o udzieleniu K. C. pozwolenia na budowę domu mieszkalnego na nieruchomości położonej w D. , którą, według skarżącej otrzymała od rodziców w drodze darowizny, inwestycja była zgodna z uproszczonym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy U.. Rada nie przedstawiła w uzasadnieniu swojego stanowiska ustaleń jakiegokolwiek innego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, który pozwalałby na wniosek o niedopuszczalności zabudowy obszaru, na którym znajdują się nieruchomości skarżącej. W tej sytuacji uzasadnione jest przekonanie, że w świetle czytelnego zapisu studium, argumentacja rady co do zakazu jakiejkolwiek zabudowy przedmiotowych działek nie jest przekonująca. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważna w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego lub istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia, bądź naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Pojęcie zasad sporządzania planu wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. Należy do nich również zgodność planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Brak tej zgodności oznacza, że w sposób istotny naruszono zasady sporządzania planu. Z tego powodu na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1369 ) należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek skarżącej nr [...] O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 wspomnianej ustawy. Obejmują zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie [...]złotych.