II SA/Lu 430/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] – Zarządu Dróg Powiatowych w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium) postanowieniem z [...] maja 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia Zarządu Dróg Powiatowych [...] (dalej także: Zarząd Dróg Powiatowych), reprezentującego Powiat [...] (dalej: Powiat), na postanowienie Burmistrza [...] (dalej: Burmistrz) z [...] października 2019 r., znak: [...] [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza z [...] września 2013 r., znak: jw., zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność [...] Sp. z o.o. (obecnie [...] S.A.; dalej: Spółka), położonej przy ul. [...] w Ł., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0941 ha i nr [...] o pow. 0,2280 ha, na cztery działki: nr [...] o pow. 0,0521 ha i nr [...] o pow. 0,0420 ha oraz nr [...] o pow. 0,1489 ha i [...] o pow. 0,0791 ha, z których działki nr [...] i nr [...] przeznaczone byłyby pod drogę publiczną (poszerzenie ulicy P. ) – utrzymało w mocy to postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że wydając to rozstrzygnięcie było związane oceną prawną i wskazówkami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 23 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 268/17. Mając to na względzie Kolegium przyjęło, że wnioskiem o wznowienie postępowania podziałowego jest pismo Powiatu (w pieczęci nagłówkowej: Zarządu Powiatu), datowane na [...] listopada 2013 r. (data wpływu: [...] listopada 2013 r.), które – stosownie do wskazówek zawartych w tym wyroku – zostało uzupełnione o właściwy podpis. Kolegium wzięło też pod uwagę stanowisko Sądu, że porozumienie z [...] lutego 2011 r. w sprawie wykonywania w latach 2011-2015 zadań zarządcy drogi obejmowało jedynie czynności związane z bieżącym zarządem drogi, w szczególności wymienione w art. 20 ustawy o drogach publicznych. Oceniając zaś, czy opisany wniosek Powiatu o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. został złożony w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a., Kolegium podzieliło stanowisko Burmistrza, że termin ten został uchybiony, co obligowało ten organ do odmowy wznowienia postępowania. Zdaniem Kolegium, Powiat mógł dowiedzieć się o tym, że podział działek nr [...] i [...] dotyczy części gruntów już zajętych pod drogę powiatową – ulicę P. z postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału, które doręczono Zarządowi Powiatu [...] lipca 2013 r., a Zarządowi Dróg Powiatowych [...] lipca 2013 r. Z całą pewnością natomiast Powiat dowiedział się o tym z decyzji Burmistrza zatwierdzającej podział, doręczonej Staroście [...] (dalej: Starosta) oraz Zarządowi Dróg Powiatowych [...] września 2013 r. Miesięczny termin dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, określonej w art.145 § 1 pkt 5 k.p.a., należało liczyć od tej ostatniej daty. Termin ten upłynął zatem [...] października 2013 r. Tym samym podanie o wznowienie postępowania, datowane na [...] listopada 2013 r. (data wpływu [...] listopada 2013 r.) wniesione zostało z uchybieniem opisanego terminu. Skargę do Sądu na postanowienie Kolegium wniósł w imieniu Powiatu Zarząd Dróg Powiatowych, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Burmistrza. Strona skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak zebrania, rozpatrzenia i oceny, czy zgromadzone dowody w sprawie oraz wydane decyzje pozwalały ustalić Powiatowi faktycznego właściciela gruntu pod ul. [...] w Ł. na dzień [...] grudnia 1998 r., tj. w dacie, o której jest mowa w art. 73 ustawy z [...] października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.); 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie, że nawet jeśli uznać okoliczność, że Powiat na dzień [...] grudnia 1998 r. stał się właścicielem części działek nr [...] i nr [...], która to okoliczność byłaby istotną, nową oraz nieznana, to i tak nie można powiedzieć, że wskazana okoliczność cechowała się wszystkimi atrybutami wymaganymi przez art 145 §1 pkt 5 k.p.a.; 3) art. 148 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez sprzeczne z dowodami ustalenie, że Powiat nie dochował miesięcznego terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, 4) naruszenie art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez: - brak analizy treści uzasadnienia wyroku WSA w Lublinie z 23 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 268/17, w którym Sąd przeoczył fakt, że w § 3 porozumienia z [...] lutego 2011 r. zawartego pomiędzy Powiatem i Miastem [...], obowiązującego w dacie postępowania podziałowego i dacie wydawanych decyzji podziałowych (wstępnej i ostatecznej), zobowiązywał Burmistrza do wykonywania wszystkich zadań (a nie tylko, jak ustalił WSA, jedynie czynności związanych z bieżącym zarządem drogi), wynikających z ustawy o drogach publicznych oraz przepisów wykonawczych; - brak odniesienia się zarzutu zażalenia, że wobec przekazania zadań własnych Powiatu w zakresie transportu i dróg publicznych Miastu Ł., Zarząd Dróg Powiatowych nie był stroną postępowania w dwuetapowym postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji nie miał żadnych praw w zakresie przeglądania akt, składania wniosków, odwołań czy uwag, oraz pominięcie milczeniem tego zarzutu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z powołaniem się na ocenę prawną i zalecenia WSA; 5) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Burmistrza z [...] października 2019 r., mimo że zachodziły podstawy do jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zaskarżone postanowienie jest już szóstym postanowieniem rozstrzygającym wniosek o wznowienie postępowania zakończonego opisaną na wstępie decyzją o podziale nieruchomości. W toku postępowania w niniejszej sprawie zostało wydane m.in. postanowienie Kolegium z [...] grudnia 2015 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza z [...] grudnia 2014 r., znak: [...], o odmowie wznowienia postępowania, które zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przez Zarząd Powiatu. WSA w Lublinie wyrokiem z 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 85/16, oddalił tę skargę, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2238/16, uchylił ten wyrok i przekazał sprawę do ponownym rozpatrzeniu sprawy. Następnie WSA w Lublinie powołanym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyrokiem z 23 maja 2017 r,. sygn. akt II SA/Lu 268/17, uchylił opisane postanowienie Kolegium z [...] grudnia 2015 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Burmistrza. Powyższy wyrok, jak trafnie zauważyło Kolegium, stał się prawomocny i z tego względu zarówno Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, jak i organy administracji publicznej, stosownie do art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), są związane zawartą w nim oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie "interes prawny ma Powiat [...]. [...] W niniejszej sprawie przyjmowano, że stroną jest zarząd powiatu bądź zarząd dróg powiatowych. Tymczasem ani zarząd – jako organ osoby prawnej, ani tym bardziej zarząd dróg powiatowych jako powiatowa jednostka organizacyjna – nie mają przymiotu strony postępowania administracyjnego, w tym podziałowego. Organ administracji publicznej bądź państwowa, czy samorządowa jednostka organizacyjna to podmioty, które reprezentują Skarb Państwa bądź właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, działając w ich imieniu i na ich odpowiedzialność. Podmiotem, czyli stroną postępowania administracyjnego jest zatem każdorazowo państwo albo jednostka samorządu terytorialnego, nie zaś jednostki organizacyjne, które je reprezentują. Podmiotem, który miał legitymację do żądania wznowienia postępowania w rozpoznawanej sprawie był Powiat [...] jako osoba prawna, czego nie dostrzegły organy administracji, naruszając tym samym w sposób istotny dyspozycję art. 28 k.p.a. Wprawdzie Zarząd Powiatu [...] w dniu [...] lutego 2011 r. zawarł w imieniu Powiatu [...] porozumienie z Burmistrzem Miasta [...] przekazujące Burmistrzowi wykonywanie w latach 2011-2015 zadań zarządcy drogi w odniesieniu do dróg powiatowych w granicach administracyjnych miasta [...] (k. 9 akt sądowych), jednak porozumienie to obejmuje jedynie czynności związane z bieżącym zarządem drogi, w szczególności wymienione w art. 20 ustawy o drogach publicznych". Konkludując swe rozważania w omawianej kwestii, Sąd stwierdził stanowczo, że "okoliczność zawarcia tego porozumienia nie ma zatem żadnego wpływu na kwestię istnienia legitymacji Powiatu [...] w niniejszej sprawie". W uzasadnieniu tego wyroku Sąd przesądził również wiążąco w kwestii podmiotu upoważnionego do reprezentowania Powiatu w sprawie podziału nieruchomości mającego na celu poszerzenie drogi powiatowej. Opierając się na przepisach k.p.a. oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o drogach publicznych Sąd podkreślił, że "wykonywanie zadań zarządcy dróg powiatowych Powiatu [...] należy do kompetencji Zarządu Dróg Powiatowych [...]. Wyklucza to tym samym legitymację Zarządu Powiatu w tym zakresie. Takie stanowisko zaprezentował również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2238/16. W stanie faktycznym sprawy Powiat [...] miał zatem interes prawny do skutecznego żądania wznowienia postępowania zakończonego [opisaną wyżej] ostateczną decyzją Burmistrza [...]. W sprawie tej Powiat powinien być reprezentowany przez Zarząd Dróg Powiatowych". Mając na względzie powyższe stanowisko Sądu, za całkowicie bezzasadną należy uznać zasadniczą część zarzutów podniesionych w skardze, w istocie opartych na próbie podważenia mocy prawnej powyższego stanowiska wyrażonego w prawomocnym wyroku Sądu. Należy podkreślić, że wyłączenie związania oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci wskazań, co do dalszego postępowania, wyrażoną w prawomocnym orzeczeniu sądowym, może nastąpić tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. Przy tym wspomniana zmiana okoliczności faktycznych mogących uzasadniać odstąpienie od zasady wynikającej z art. 153 p.p.s.a., musi mieć taki charakter, że ocena prawna dokonana przez sąd w prawomocnym wyroku staje się całkowicie nieaktualna, to jest nieprzystająca do nowych okoliczności faktycznych sprawy (zob. wyrok NSA z 19 listopada 2020 r., I OSK 863/19). Nie ulega wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie nie nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego ani zmiana przepisów prawa mających zastosowanie w tej sprawie. Co więcej, przyznaje to sama strona skarżąca nie wskazując na takie nowe okoliczności, a jedynie domagając się ponownego, tym razem "prawidłowego" (w przeciwieństwie do dokonanego "błędnie" w wyroku WSA w Lublinie z 23 maja 2017 r., II SA/Lu 268/17), odczytania treści porozumienia zawartego przez Powiat z Zarządem Dróg Powiatowych, co – zdaniem strony skarżącej – winno doprowadzić w istocie do podważenia oceny prawnej zawartej w tym wyroku, na której oparło się Kolegium wydając zaskarżone postanowienie. Ponownie należy zatem podkreślić, że taka argumentacja jest niedopuszczalna, z uwagi na wiążącą moc oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w cytowanym wyżej prawomocnym wyroku Sądu. W konsekwencji powyższego za niezasadne należy uznać również pozostałe zarzuty skargi. Sąd podziela zatem w całości stanowisko i argumentację Kolegium zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że we wniosku z [...] listopada 2013 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją podziałową Burmistrza z [...] września 2013 r. strona skarżąca, powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jako okoliczność nową, istotną w sprawie, a nieznaną organowi wydającemu decyzję wskazała takt, że grunt stanowiący część działek nr [...] i nr [...] już przed dniem [...] grudnia 1998r. wchodził w skład pasa drogowego drogi powiatowej - ulicy [...], a dowodami potwierdzającymi taki stan rzeczy są: kopia mapy zasadniczej terenu z 1997 r. oraz oświadczenia świadków. Strona skarżąca wyjaśniła, że o tej okoliczności dowiedziała się z pisma Spółki z [...] października 2013 r. dotyczącego wypłaty odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod poszerzenie drogi powiatowej. Tym samym, zdaniem strony skarżącej, jej wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Wskazać trzeba, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, jak słusznie wywiodło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, Powiat mógł powinien był dowiedzieć się o tym, że podział działek nr [...] i [...] dotyczy części gruntów już zajętych pod drogę powiatową – ulicę P. z postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału, które doręczono Zarządowi Powiatu [...] lipca 2013 r., a Zarządowi Dróg Powiatowych [...] lipca 2013 r. Natomiast oczywiste jest, że Powiat dowiedział się o tej okoliczności z decyzji Burmistrza zatwierdzającej podział, która została doręczona Staroście oraz Zarządowi Dróg Powiatowych w dniu [...] września 2013 r. Stąd tez nie budzi wątpliwości, że termin do wniesienia podania o wznowienie w niniejszej sprawie upłynął najpóźniej [...] października 2013 r. Zgodnie bowiem z art. 148 § 1 k.p.a. termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania opartego o podstawę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wynosi miesiąc i jest liczony od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Tym samym prawidłowo stwierdziły organy obu instancji, że wniosek Powiatu o wznowienie postępowania z [...] listopada 2013 r. (datowany na [...] listopada 2013 r.) wniesiony został z uchybieniem opisanego, ustawowego terminu do dokonania tej czynności procesowej. W tej sytuacji obowiązkiem zarówno Burmistrza, jak i Kolegium było stwierdzenie braku podstaw do wznowienia postępowania, co – zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. – nastąpić musi w formie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zarzuty skargi nie dawały podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, albowiem nie ulega wątpliwości, że organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że wobec niezachowania przez stronę skarżącą ustawowego terminu do złożenia podania o wznowienia postępowania z art. 148 § 1 k.p.a., należało odmówić wznowienia postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Burmistrza o podziale nieruchomości. Zasadnie zatem Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Organy administracji ustaliły prawidłowo wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy, stosownie do wymogów art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a Kolegium zgodnie również z art. 136 w zw. z art. 144 k.p.a. Prawidłowa ocena stanu faktycznego sprawy umożliwiła organom niewadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, co znalazło należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych przez te organy postanowień, zgodnie z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.