II SA/Lu 440/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia SO del. Robert Hałabis (sprawozdawca),, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr ]...[ oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. po rozpatrzeniu odwołania E. J. od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] odmawiającej przyznania jej zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W dniu [...] października 2010 r. E. J. złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. organ I instancji odmówił wnioskodawczyni przyznania tego świadczenia, powołując się na przekroczenie kryterium dochodowego warunkującego uwzględnienie wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. uchyliło tą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium zarzuciło, że organ wadliwie zastosował § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.). Jednocześnie organ II instancji zwrócił uwagę na nieprawidłową interpretację § 18 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, odwołując się do orzecznictwa sądowego o niekonstytucyjności tego przepisu. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. ponownie odmówił przyznania E. J. wnioskowanych przez nią świadczeń. W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo obliczył dochód rodziny uwzględniając zdarzenia w postaci utraty dochodu w części nieznajdującej pokrycia w innym dochodzie uzyskanym. Wyliczenia te doprowadziły do wniosku, że E. J. nie spełnia kryterium dochodowego, spełnienie którego warunkuje możliwość przyznania świadczeń. Nie zgodził się natomiast z zarzutem organu II instancji odnośnie nieprawidłowej interpretacji § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, przyjmując, iż zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 k.p.a. winien on działać na podstawie przepisów obowiązującego prawa. Po rozpoznaniu odwołania organ II instancji przeliczył kwotę dochodu uzyskanego w 2010 r. w celu ustalenia średniego dochodu na członka rodziny wnioskodawczyni, jednak otrzymana kwota nadal przekraczała kryterium przewidziane przez ustawodawcę dla uzyskania świadczeń rodzinnych, stąd utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W skardze skierowanej do sądu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. E. J. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie jej prawa do zasiłku jak i dodatku do zasiłku. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu, naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, poprzez błędną interpretację i zastosowanie przejawiające się w tym, że nie uwzględniono przy ustaleniu wysokości średniego miesięcznego dochodu na członka rodziny, dochodu utraconego w 2009 r. i doliczono dochód uzyskany w 2010 r. pomimo ciągłości zatrudnienia. Zarzuciła tym samym, że ustalony przez organ II instancji dochód jest nieprawidłowy i nie pokrywa się ze stanem rzeczywistym. Skarżąca szczegółowo przedstawiła jak kształtowały się dochody uzyskane przez jej męża w okresie od stycznia 2009 r. do stycznia 2010 r. Dochody te według skarżącej zostały utracone, a jej mąż podejmując kolejną pracę zachował ciągłość zatrudnienia. Przedstawiła również swoją obecną sytuację materialną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. ustosunkowując się do zarzutów skargi uznało je za niezasadne i wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, o ile zarzuca błędne wyliczenie przez organy obu instancji przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny skarżącej, który stanowił podstawę oceny, czy spełnia ona kryterium dochodowe warunkujące przyznanie świadczeń rodzinnych. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do prawidłowej wykładni przepisów art. 3 pkt 2 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.). Punktem wyjścia dla dalszych rozważań jest treść art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stosownie do którego zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Zgodnie natomiast z unormowaniami art. 5 ust. 4 i 4a ustawy, przy obliczaniu dochodu uwzględnia się dochód utracony oraz dochód uzyskany. Definicję uzyskania i utraty dochodu zawiera art. 3 pkt 23 i 24 ustawy, enumeratywnie wyliczających te rodzaje źródeł dochodu, których utrata bądź uzyskanie powodują skutki dla wnioskujących o świadczenia rodzinne i dla świadczeniobiorców. Regulacje powyższe należy rozpatrywać w kontekście definicji dochodu rodziny wskazanej w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Zasadą jest zatem, że dla ustalenia uprawnienia do świadczeń z ustawy bierze się pod uwagę dochód rodziny z roku, który poprzedza okres zasiłkowy. Żaden przepis ustawy nie ustala innej definicji dochodu rodziny. Zatem także regulacje dotyczące dochodu utraconego, jak i uzyskanego rozpatrywać można tylko w odniesieniu do roku poprzedzającego okres zasiłkowy. Ponieważ wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku skarżąca złożyła w 2010 r., to w rozpoznawanej sprawie rokiem poprzedzającym okres zasiłkowy jest rok 2009 i stosowanie do cytowanej już wyżej definicji dochodu, tylko tego – co do zasady – roku mogą dotyczyć zarówno ustalenia, jak i rozważania organu. Przeciętny miesięczny dochód rodziny skarżącej w roku bazowym 2009 organy określiły na kwotę 535,41 zł, co oznacza, że dochód na każdego członka trzyosobowej rodziny wyniósł 178,47 zł, a więc mieścił się w kryterium dochodowym warunkującym przyznanie świadczeń rodzinnych. Uwzględniając jednak, że mąż skarżącej K. J. jako jedyny członek rodziny osiągał w roku 2009 i 2010 dochody, przy czym tracił źródła dochodu i zyskiwał nowe, organy obu instancji uznały za uzasadnione zastosowanie w okolicznościach faktycznych tej sprawy przepisu § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalania prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny. Organ I instancji na tej podstawie – zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu – powiększył po prostu dochód rodziny skarżącej o miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez męża skarżącej w 2010 roku z tytułu wynagrodzenia za pracę w kwocie 1.143,19 zł, co ostatecznie spowodowało przekroczenie kryterium dochodowego warunkującego przyznanie świadczeń rodzinnych. Z kolei organ II instancji powołując się na judykaturę sądów administracyjnych, skorygował nieznacznie wyliczenie w tym zakresie na korzyść skarżącej, jednakże według zupełnie niezrozumiałego a zastosowanego przez siebie wzoru, a w konsekwencji również doszedł do przekonania, że kryterium dochodowe warunkujące przyznanie świadczeń rodzinnych zostało przekroczone. Tymczasem należy zauważyć, że błędnie organy upatrują jako podstawę do ustalenia wielkości dochodu warunkującego przyznanie świadczeń rodzinnych, zastosowanie przepisu § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. – w jego dosłownym brzmieniu. Akt ten został wydany w wykonaniu delegacji zamieszczonej w art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która uprawniała ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych, wstrzymywania lub zawieszania wypłaty tych świadczeń a także sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych, obowiązujących wzorów dokumentów i oświadczeń. Zakres spraw przekazanych do kompetencji organu naczelnego dotyczył więc tylko ustalenia sposobu i trybu postępowania, a także dalszych kwestii wymienionych w art. 23 ust. 5, lecz organ ten nie mógł ustanowić innych niż w ustawie kryteriów dochodowych i sposobu ich ustalania. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalania prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny. Stosując ten przepis z pominięciem reguł wynikających z ustawy (ustalenie przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym) organy uważają, iż wystarczy dodać uzyskany miesięczny dochód (w przeliczeniu na osobę w rodzinie) do dotychczasowej wielkości dochodu miesięcznego z roku bazowego. Taki sposób wyliczania kryterium dochodowego oznaczałby, że o przyznaniu zasiłku decydowałyby nie wielkości określone w ustawie, lecz suma przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie (uzyskanego uprzednio w roku kalendarzowym) oraz dochodu uzyskanego za pełny przepracowany miesiąc. Sposób korekty wyliczenia dochodu przez organ II instancji wskazuje, że korekta ta miała charakter kosmetyczny, stąd uwaga ta odnosi się również do sposobu wyliczenia dochodu przyjętego w zaskarżonej decyzji. Zastosowanie przepisu § 18 ust. 1 tak jak rozumieją go organy prowadziłoby do trudnych do zaakceptowania skutków, bowiem zmniejszałoby wysokość świadczenia w zależności od jednorazowego dochodu za pełny przepracowany miesiąc, czego nie zakładał ustawodawca ustalając zupełnie inne kryteria. Dlatego dosłowne rozumienie przepisu § 18 ust. 1 rozporządzenia prowadziłoby do wniosku, że jest on niezgodny z przepisami ustawy oraz Konstytucją. Z tego względu dla prawidłowego rozumienia § 18 ust. 1 rozporządzenia, zgodnego z normami ustawowymi, konieczna jest jego interpretacja przy zastosowaniu wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, z pominięciem zasad wykładni językowej (gramatycznej). Przy odczytaniu treści omawianego przepisu wykonawczego nie można pominąć nakazu stosowania tych wyjątkowych przepisów w zgodzie z wartościami chronionymi w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2009 r., I OSK 351/09, przyjmując, iż określenie "dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny" użyte w § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881), należy rozumieć jako obowiązek dodania wielkości przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny obliczanego w skali rocznej, uzyskanego po roku, z którego dochody stanowiły podstawę do ustalenia prawa do świadczeń. Sposób wyliczenia dochodu, o którym stanowi przepis wykonawczy (§ 18 ust. 1 rozporządzenia), oznacza więc obowiązek ponownego ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym, z uwzględnieniem dochodu uzyskanego. Odpowiada on regulacjom zamieszczonym w ustawie oraz wskazówkom zawartym w akcie wykonawczym, lecz rozumianym w sposób uwzględniający dobra chronione konstytucyjnie, jak dobro rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, zasadę równości wobec prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2010 r., I OSK 1568/09). Ponieważ organy obu instancji zastosowały § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne w sposób wadliwy i pozostający w sprzeczności ze wskazaną powyżej prawidłową wykładnią tego przepisu, dlatego też decyzje organów obu instancji jako naruszające prawo materialne są wadliwe i wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). Rozpoznając sprawę ponownie organy przed wydaniem decyzji dokonają całościowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, z uwzględnieniem faktu, że z akt sprawy nie wynika, aby w jakimkolwiek miesiącu roku 2009 i 2010 przeciętny miesięczny dochód na członka rodziny skarżącej przekroczył kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Po dokonaniu takiej oceny konieczne będzie ponowne ustalenie przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym 2009, z uwzględnieniem dochodu uzyskanego, przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne oraz przy zastosowaniu prawidłowego sposobu wyliczenia dochodu, co da podstawę do oceny, czy skarżąca spełnia ustawowe przesłanki przyznania jej świadczeń rodzinnych. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Ponieważ skarżąca nie wykazała, aby poniosła jakiekolwiek koszty postępowania, Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.