II SA/Lu 442/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy reprezentowanej przez Wójta Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom - w zakresie wniosku Gminy reprezentowanej przez Wójta Gminy o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...], p o s t a n a w i a odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Gmina N. z dniu 20 maja 2015 r. wniosła do Sądu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta [...] z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Jednocześnie strona skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W myśl art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu, a także wszystkich innych aktów podjętych w postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 P.p.s.a.). Instytucja wstrzymania wykonania aktu organu administracyjnego zapewnia stronie ochronę jej praw, a zatem to na niej spoczywa obowiązek wykazania, że wykonanie przez organ aktu może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Uzasadnienie wniosku powinno się odnosić do konkretnych okoliczności świadczących, że wstrzymywanie wykonania aktu wydanego w granicach sprawy jest zasadne. W doktrynie i w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że przesłankę wyrządzenia znacznej szkody należy interpretować jako szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Trudne do odwrócenia skutki oznaczają zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, L. 2013, s. 364 i n. wraz z powołanym tam orzecznictwem). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ pierwszej instancji decyzją z dnia 23 stycznia 2015 r., nr jw., nakazał skarżącej Gminie: "1. Wykonanie oceny stanu technicznego i bezpieczeństwa skarpy przy uwzględnieniu rozwiązań zawartych w opinii technicznej z dnia 30.11.2014 r. Ocena powinna określić: a) faktyczny stan techniczny wysokiej skarpy wraz z podłożem i otoczeniem, b) wskazać lub wykluczyć ewentualne występowanie zjawisk niekorzystnych dla skarpy (związanych z wodami gruntowymi i podskórnymi) i przyczyny ich występowania, warunki bezpiecznej eksploatacji skarpy, c) ocenę trwałości umocnień, d) sposoby powstrzymania niekorzystnych zjawisk i prowadzenia niezbędnych obserwacji skarpy w czasie wiosennych roztopów i obfitych opadów deszczów. 2. Na podstawie wykonanej oceny opracować projekt wykonania urządzeń zabezpieczających wysoką skarpę przed osuwaniem. 3. Wykonać urządzenia zabezpieczające skarpę zgodnie z projektem". Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy tę decyzję. Z akt tych wynika również, iż powołany w toku postępowania administracyjnego biegły rzeczoznawca z zakresu postępowania wodnoprawnego w opinii z dnia 30 listopada 2014 r. stwierdził, że prace budowlane wykonane przez skarżącą Gminę w trakcie budowy boiska "Orlik 2012" na działce nr [...] w miejscowości N., polegające na podcięciu zbocza terenowego na głębokość do 3,60 m spowodowało m.in. zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska oraz pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych (k. 20 opinii). Należy podkreślić, że kontrola prawidłowości stanowisk organów obu instancji, uznających powyższą opinię biegłego za logiczną i przekonywującą, dokonana zostanie przez Sąd w wyroku kończącym postępowanie sądowe w pierwszej instancji. Na obecnym etapie postępowania, Sąd oceniając zasadność wniosku skarżącej Gminy o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, zobowiązany był jednak brać pod uwagę interesy prawne i stanowiska wszystkich uczestników postępowania. W orzecznictwie sądowym oraz w nauce prawa wskazuje się bowiem, że niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę (wnioskodawcy), ale również po stronie innych uczestników postępowania. Uzasadnia to konieczność przeprowadzania oceny potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej również przez pryzmat uwarunkowań odnoszących się na tle okoliczności sprawy do innych, niż skarżący, uczestników postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2006 r., II OZ 102/06 wraz z glosą M. Szubiakowskiego, Orzecznictwo Sądów Polskich 2006, z. 10, poz. 119 oraz postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2014 r., II OZ 1247/13, niepubl.). Wyważenie trafności argumentów strony skarżącej, w zakresie oceny spełnienia przesłanek wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji wynikających z art. 61 § 3 P.p.s.a., wymagało odniesienia się przez Sąd – w niezbędnym zakresie – do ustaleń powołanej opinii biegłego. Uzasadniając swój wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej skarżąca Gmina nie wskazała na jakiekolwiek okoliczności świadczące, że wykonanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w obrębie należących do niej gruntów bądź w gruntach przyległych. Wskazała natomiast jedynie, że wskutek wykonania tychże decyzji poniesie ona znaczne koszty wykonania wymaganych ekspertyz, projektu budowlanego oraz prac na gruncie. Konfrontując treść tych twierdzeń z konsekwentnie podnoszonym w toku postępowania stanowiskiem uczestników I. i A. małż. Ł. oraz z treścią wskazanej opinii biegłego, stwierdzić należy, że skarżąca Gmina nie wykazała, by w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. W ocenie Sądu, nie ma racjonalnych powodów, by przyjąć, że w wyniku wykonania decyzji organów obu instancji zaistniałoby niebezpieczeństwo wywołania znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w rozumieniu tego przepisu. W szczególności szkód w znacznym rozmiarze, zdaniem Sądu, nie może – co do zasady – wywołać konieczność poniesienia kosztów wykonania ekspertyz, o jakich mowa w decyzjach tych organów oraz kosztów sporządzenia projektu budowlanego. Skarżąca nie wykazała również w jakikolwiek sposób, by poniesienie kosztów ewentualnych robót budowlanych w celu usunięcia istniejącego – w świetle ustaleń opinii biegłego – zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, pochłonęłoby tak duże sumy pieniężne, że mając na uwadze wielkość budżetu tej jednostki samorządu terytorialnego, prowadziłoby to do powstania szkody znacznych rozmiarów w majątku gminy. Zważyć przy tym należy, że biegły rzeczoznawca we wskazanej opinii wywiódł pogląd, który obszernie uzasadnił odwołując się do ukształtowania terenu działki nr [...] w miejscowości N. oraz terenów z nią sąsiadujących, iż wykonanie robót podpierających zbocze na tym terenie jest konieczne dla uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a także w celu uniknięcia pogorszenia stanu środowiska i pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych (k. 20 opinii). W tej sytuacji Sąd uznał, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do wstrzymania wykonania decyzji organów pierwszej i drugiej instancji, w myśl art. 61 § 3 P.p.s.a. Ubocznie należy zauważyć, że rozstrzygnięcie niniejszym postanowieniem o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji nie wyłącza możliwości udzielenia stronie skarżącej ochrony tymczasowej na dalszym etapie postępowania sądowego. W razie bowiem ewentualnego uwzględnienia skargi, obowiązkiem Sądu – stosownie do art. 152 P.p.s.a. w brzmieniu obecnie obowiązującym – byłoby określenie, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Nie budzi przy tym wątpliwości, że w razie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji brak byłoby podstaw do przymusowego egzekwowania wykonania decyzji organu pierwszej instancji. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł, jak w postanowieniu.