II SA/Lu 443/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. działając w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] października 1974r. - Prawo budowlane, w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994r. - Prawo budowlane, nakazał S. " (dalej jako "S. " rozbiórkę samowolnie zrealizowanych schodów zewnętrznych, prowadzących do lokalu nr [...] znajdującego się w poziomie piwnic w budynku usługowym zlokalizowanym przy ul. [...] w L.. W odwołaniu od powyższej decyzji S., zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności: naruszenie art. 61 § 1 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w przedmiocie nie objętym wnioskiem strony, przy jednoczesnym braku wszczęcia postępowania z urzędu i niezakończeniu postępowania prowadzonego na wniosek strony; naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że schody zewnętrzne stanowią samowolę budowlaną bez próby ustalenia, czy schody te nie zostały zrealizowane na podstawie dokumentacji zamiennej i pozwolenia uzyskanego w tym trybie; naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., poprzez całkowity brak uzasadnienia w kwestii nałożenia obowiązku na S., a nie inny podmiot; naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] października 1974r. - Prawo budowlane poprzez uznanie, że niezachowanie wymaganej szerokości schodów spełnia przesłankę do nakazania ich rozbiórki na podstawie ww. przepisu oraz naruszenie art. 40 ww. ustawy poprzez niezastosowanie tego przepisu. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2, oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994r.- Prawo budowlane, po rozpatrzeniu ww. odwołania S. od decyzji organu I instancji, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 37 ustawy z dnia [...] października 1974r. - Prawo budowlane, w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994r. - Prawo budowlane oraz bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego (art. 7 K.p.a.), oraz wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy (art.77 § 1 K.p.a.) w zakresie mającym wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte na wniosek A. G., w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...], znajdującego się w poziomie piwnic budynku usługowego zlokalizowanym przy ul. [...] w L., który podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2011r. oraz w dniu [...] października 2014r. był nieużytkowany. Z ustaleń organu wynika, że do ww. lokalu prowadzą schody zewnętrzne jednobiegowe z 17 stopniami. Przedmiotowy lokal od dnia [...] lipca 1995r. był własnością Z. M. G., matki A. G., który stał się właścicielem omawianego lokalu na mocy aktu notarialnego darowizny nr [...] z dnia [...] maja 2005r. A. G. posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nr [...]. Według oświadczenia A. G., przedmiotowy lokal był wynajmowany przez matkę osobom trzecim, a gdy przejął lokal, prowadzony był tam salon gier połączony z barem. Poświadczyła to także H. G. pracownik S.. A. G. oświadczył również, że obecny układ ścian działowych i sanitariatów jest taki sam od momentu zakupu lokalu, tzn. od 1995r. S. sprzedała ten lokal, jako użytkowy. Od czasu nabycia lokalu do chwili obecnej nie prowadzono w nim żadnych prac budowlanych oprócz bieżącej konserwacji. Ustalono również, że przedmiotowy budynek usługowy został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 1992r. znak: [...]. Inwestorem ww. budynku, (występującego w projekcie budowlanym pod nazwą: pawilon nr [...] w osiedlu "K. ", część "B") była S. B.-M. "U." w L.. Budowa została zakończona w lipcu 1994r., a do dnia dzisiejszego nie zachowały się, ani zatwierdzone plany realizacyjne osiedla "K.", ani archiwalne egzemplarze dokumentacji technicznej przedmiotowego budynku. Kopie archiwalnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy należą do S. B. "U. " w L.. Dokonując analizy powyższych dokumentów organ odwoławczy zauważył, iż w projekcie budowlanym, będącym załącznikiem do udzielonego pozwolenia na budowę, lokal nr [...] znajdujący się w poziomie piwnic pawilonu handlowego nr [...] zlokalizowanego przy ul. [...] w L., przeznaczony był na magazyn drukarni. W projekcie tym nie przewidziano schodów zewnętrznych prowadzących do pomieszczenia magazynu drukarni. Natomiast w znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji projektowej pod nazwą "P.T. A. (przeprojektowanie)", zmieniono przeznaczenie magazynu drukarni na pomieszczenie użytkowe. Zaprojektowano dodatkowo schody zewnętrzne o szerokości 125cm prowadzące do ww. pomieszczenia oraz sanitariaty. Projekt ten nie posiada pieczęci właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wobec powyższych organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nie wykazał, w sposób niebudzący wątpliwości, że przedmiotowe schody stanowią samowolę budowlaną. Z akt sprawy wynika, że schody te zostały wybudowane w oparciu o dokumentację projektową zamienną, wykonaną przez projektanta pawilonu handlowego. Sam fakt braku pieczęci zatwierdzającej tę dokumentację przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej (na znajdującym się w aktach sprawy egzemplarzu) nie może prowadzić do wniosku, że roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Wskazać przy tym należy, że zdarzenie nieudowodnione nie może wywoływać negatywnych skutków dla strony. W przypadku braku dowodów na popełnienie samowoli budowlanej, pomimo podjęcia przez organ w tym kierunku stosownego postępowania wyjaśniającego powinno być rozstrzygane na korzyść inwestora. Niezależnie od powyższego w rozpatrywanej sprawie przepis art. 37 ustawy z dnia [...] października 1974r. - Prawo budowlane nie będzie miał zastosowania nawet w przypadku, gdyby postępowanie wykazało, że schody zostały wybudowane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, bowiem przepis ten, stosowany łącznie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994r. - Prawo budowlane, jest normą prawną stosowaną w miejsce art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r. W ocenie organu odwoławczego wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu przedmiotowych schodów zewnętrznych nie doprowadziło do powstania nowego budynku lub jego nowej części. Dlatego uznać należy, że w niniejszej sprawie zachodzi przypadek inny niż określony w art. 48 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994r. - Prawo budowlane i zastosowanie znajdzie tryb przewidziany przepisami art. 50-51 tej ustawy. Poza tym nieuzasadniony jest zarzut odwołania, jakoby organ I instancji wydał rozstrzygnięcie w przedmiocie nie objętym wnioskiem strony. Postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie dotyczy zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia magazynowego na lokal użytkowy. W przypadku bowiem samowolnie wykonanych robót budowlanych, w wyniku których dochodzi do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien się zająć sprawą samowolnie wykonanych robót budowlanych, które w efekcie doprowadziły do powyższej zmiany. Skoro w obiekcie budowlanym wykonano roboty budowlane, których skutkiem jest odmienne wykorzystanie obiektu, to zasadniczą i podstawową kwestią jest doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy lokal jest nieużytkowany od 2010r. Dlatego też w rozpatrywanej sprawie uzasadnione jest wydanie rozstrzygnięcia doprowadzającego wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, a nie rozstrzyganie o użytkowaniu obiektu niezgodnie z przeznaczeniem pierwotnym. Zauważyć należy, iż inwestor wybudował sporne schody zewnętrzne niezgodnie z przedłożonym projektem zamiennym "P.T. A. (przeprojektowanie)", a także przepisami techniczno-budowlanymi. A. G. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. zarzucił zaskarżonej decyzji: - naruszenie przepisów prawa materialnego art. 48 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo Budowlane, poprzez przyjęcie, że zachodzi przypadek inny niż określony w tym przepisie w sytuacji gdy, zgodnie z ustaleniami organu inwestor wybudował sporne schody zewnętrzne niezgodnie z przedłożonym projektem zamiennym, a także przepisami techniczno-budowlanymi; - naruszenie przepisów prawa materialnego art. 50-51 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo Budowlane poprzez przyjęcie, że mają zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy przepisy te dotyczą wstrzymania robót budowlanych w sytuacji gdy w niniejszej sprawie pozwolenie na budowę zostało wydane w 1992 r., a budowa została zakończona w 1994 r. - naruszenie przepisów postępowania art. 138 K.p.a. polegające na niewłaściwym sporządzeniu uzasadnienia niniejszej decyzji, poprzez pominięcie wskazania w nim jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co czyni niniejszą decyzję niezrozumiałą. W uzasadnieniu strona skarżąca wyjaśniła, że w 2011 r. został powiadomiony o tym, że lokal oznaczony nr [...] w budynku posadowionym w L. przy ul. [...] A w istocie nie jest samodzielnym lokalem w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali, nie posiada stosownego zaświadczenia starosty o samodzielności, wykonane schody do lokalu stanowią samowolę budowlaną, a sam lokal nie spełnia parametrów wysokości oraz doświetlenia i wentylacji. S. wybudowała schody zewnętrzne do lokalu niezgodnie, zarówno z pierwotnym projektem budowlanym, ale również niezgodnie z projektem zamiennym, który przewidywał wybudowanie schodów prowadzących do lokalu 7A o szerokości 125 cm. Projekt ten nie został złożony do organów administracji publicznej, a na przedstawionym dokumencie nie ma pieczęci zatwierdzającej tę dokumentację przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowalnej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., a więc nie rozstrzyga ona sprawy merytorycznie, a jedynie uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, zaś dowody miałyby być przeprowadzone na okoliczności związane z ustaleniem stanu faktycznego niezbędnego do prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Przepis art. 138 § 2 K.p.a., zdanie drugie, pozostawia uznaniu organu odwoławczego wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Powołany przepis nie wprowadza związania na kolejnych etapach prowadzonego postępowania oceną prawną zaprezentowaną przez organ odwoławczy. Nie można zatem skutecznie formułować twierdzeń, iż organ I instancji nie będzie badał jakiś elementów stanu faktycznego sprawy tylko dlatego, że zaakceptował je organ odwoławczy (wyrok NSA sygn. akt II OSK 1422/13). Natomiast organ I instancji, który otrzymuje sprawę do ponownego rozpatrzenia może nie tylko poprzestać na uzupełnieniu sprawy w sposób wskazany przez organ odwoławczy, może też uzupełnić postępowanie dowodowe w każdy sposób zmierzający do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. W tym zakresie szczególną rolę mogą odgrywać wnioski dowodowe strony, właściwie uzasadniające konieczność przeprowadzenia każdego dowodu na wskazaną okoliczność. Zaskarżona decyzja podjęta została w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przepisie tym wyraźnie zatem wyodrębniono dwie przesłanki wydania decyzji przez organ odwoławczy, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, po pierwsze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z dnia [...] listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13 ). Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do dokonania oceny, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a., a jedynie w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Dokonując powyższej oceny Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że w projekcie budowlanym, będącym załącznikiem do udzielonego pozwolenia na budowę nie przewidziano schodów zewnętrznych prowadzących do pomieszczenia magazynu drukarni. Natomiast w znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji projektowej pod nazwą "P.T. A. (przeprojektowanie)", zmieniono przeznaczenie magazynu drukarni na pomieszczenie użytkowe i zaprojektowano dodatkowo schody zewnętrzne o szerokości 125cm prowadzące do ww. pomieszczenia oraz sanitariaty. Przy czym, jak zwrócono uwagę, projekt ten nie posiada pieczęci właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Okoliczność ta nie może w sposób przekonywujący świadczyć, że przedmiotowe schody stanowią samowolę budowlaną. Sam fakt braku pieczęci zatwierdzającej tę dokumentację przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej (na znajdującym się w aktach sprawy egzemplarzu) nie może prowadzić do wniosku, że roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Podkreślić zatem wymaga, że aby organ mógł zastosować wobec inwestora lub jego następców prawnych konsekwencje jakie prawo wiąże z samowolnie zrealizowaną budową w pierwszej kolejności w sposób niezbity i jednoznaczny wykazać należy, w oparciu o istniejące w sprawie dowody, że samowolne działania inwestora rzeczywiście miały miejsce. W pełni podzielić należy w tej mierze wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające faktów takich nie wykazało, a zebrane w sprawie dowody nie pozwalają na postawienie zarzutów, co do samowolnie, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, wybudowania schodów. Okoliczności wskazane powyżej, w postaci nieprzedłożenia przez inwestora stosownej dokumentacji dowodzą bowiem jedynie braku takiej dokumentacji, nie stanowią natomiast żadnego dowodu na to, iż schody zostały postawione samowolnie. Organy nie były bowiem w latach 90. zobligowane do bezterminowego przechowywania stosownej dokumentacji (obowiązek archiwizacji udzielonych pozwoleń dotyczył jedynie okresu 5 lat), do bezterminowego przechowywania uzyskanego pozwolenia w świetle obowiązujących w dacie budowy norm nie był zobligowany także inwestor bądź właściciel nieruchomości, a tym samym fakt nieokazania stosownej decyzji i towarzyszących jej dokumentów nie dowodzi, iż pozwolenie takie nie zostało udzielone. Wskazać przy tym należy, że zdarzenie nieudowodnione nie może wywoływać negatywnych skutków dla strony. W przypadku braku dowodów na popełnienie samowoli budowlanej, pomimo podjęcia przez organ w tym kierunku stosownego postępowania wyjaśniającego powinno być rozstrzygane na korzyść inwestora. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż w rozpatrywanej sprawie organ I instancji nie ustalił stanu faktycznego w stopniu umożliwiającym podjęcie decyzji o nakazie rozbiórki. Podkreślić należy, że nakaz rozbiórki jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów ustawy Prawo budowlane, powodującą zazwyczaj nieodwracalne skutki, z tego też względu nie można stosować tej sankcji w sytuacjach, kiedy stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób jednoznaczny. W tym kontekście należy przypomnieć, że zgodnie z wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie natomiast z art. 80 K.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z kolei na podstawie art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie decyzji powinno zawierać wskazanie okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiary i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej. Organ ma zatem obowiązek jasno i należycie uzasadnić swoje zdanie, a w szczególności, wskazać na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. W tej sytuacji organ odwoławczy wydając decyzję o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie przekroczył swoich uprawnień, określonych w art. 138 § 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.