II SA/Lu 453/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2012 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Z. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] odmawiającą przyznania A. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad babcią Z. P. W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało się na treść art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), który zawiera przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy podniósł, że w rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, iż Z. P., w związku z opieką nad którą skarżąca ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającą stałej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji orzeczoną na stałe (orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 25.10.2010 r.). Osoba ta jest wdową i ma dwie córki M. M. i K. K. oraz syna K. P. W ocenie organu, w świetle art. 17 ust. 1a ustawy, skoro niepełnosprawna Z. P. ma troje dzieci, to przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dla jej wnuczki A. P. mogło nastąpić wyłącznie w razie ustalenia, że jej dzieci nie są w stanie sprawować stałej opieki nad matką, a także stwierdzenia, iż wnioskodawczynię obciąża obowiązek alimentacyjny. Kolegium powołało się na treść art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.), zgodnie z którym obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek ten, jak wynika z art. 129 § 1 powołanej ustawy, obciąża zstępnych bliższych stopniem przed dalszymi. Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 tejże ustawy). Zdaniem Kolegium, możliwość przyznania A. P. świadczenia pielęgnacyjnego mogłaby być rozważania dopiero w razie ustalenia, że rzeczywiście, a nie tylko potencjalnie, obciąża ją obowiązek alimentacyjny względem babci. To zaś wymagałoby wykazania, że zachodzą wymienione wyżej okoliczności z art. 132 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Niemożność zadośćuczynienia obowiązkowi alimentacyjnemu przez osoby zobowiązane w bliższej kolejności w rozumieniu tego przepisu nie może być przy tym utożsamiana z niemożliwością sprawowania opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wykonywanie obowiązku alimentacyjnego może bowiem polegać także na dostarczaniu osobie uprawnionej środków pieniężnych, które umożliwiłyby opłacenie świadczenia usług opiekuńczych przez inną osobę. Kolegium podkreśliło, że nawet gdyby uznać, że wnioskodawczyni była obciążona obowiązkiem alimentacyjnym wobec niepełnosprawnej babki, to brak było podstaw do przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie zostało bowiem wykazane istnienie przesłanki z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, to jest niemożność sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu. Jakkolwiek przepisy ustawy nie wyjaśniają, w jakich przypadkach przyjąć należy, iż osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki "nie jest w stanie" tej opieki świadczyć, to nie ulega wątpliwości, że przesłanka ta dotyczy okoliczności uniemożliwiających w sposób obiektywny, a więc niezależny od woli osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną sprawowanie przez te osoby opieki nad chorym krewnym. Zdaniem Kolegium, okoliczność pozostawania w zatrudnieniu nie wyłącza - w rozumieniu art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych - możliwości sprawowania przez te osoby opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (wyroki WSA w Lublinie z dnia 15.11.2011 r., sygn. akt II SA/Lu 776/11 oraz z dnia 22.12.2011 r., sygn. akt II SA/Lu 804/11). W niniejszej sprawie A. P. nie wskazała danych adresowych K. P. i K. K., pozwalających na poczynienie ustaleń dotyczących możliwości sprawowania przez te osoby opieki nad niepełnosprawną matką. Ze złożonych przez A. P. wyjaśnień wynika, iż druga córka osoby wymagającej opieki M. M. zamieszkuje wspólnie z wnioskodawczynią oraz osobą wymagającą opieki. M. M. była nieobecna podczas przeprowadzonego w dniu 22.09.2011 r. wywiadu środowiskowego. Przedłożone przez zainteresowaną orzeczenie z dnia 20.10.2011 r. o stopniu niepełnosprawności M. M., z uwagi na stan jej zdrowia - nie wyklucza sprawowanie przez nią opieki nad innymi osobami, w tym Z. P. M. M. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wskazującym, iż sama wymaga opieki osób trzecich, co uniemożliwiałoby jej opiekowanie się matką. Mając na uwadze, iż obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności obciąża osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, a w rozpatrywanej sprawie nie zostało wykazane, iż osoby zobowiązane w pierwszej kolejności nie są w stanie sprawować opieki nad Z. P., Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, iż obowiązek alimentacyjny ciążący na dzieciach Z. P. wyłącza uznanie jej wnuczki A. P. za osobę uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze na powyższą decyzję A. P. wniosła o jej uchylenie, podnosząc zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W ocenie skarżącej, decyzje organów pierwszej i drugiej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Skarżąca wskazała, iż to organy powinny ustalić istnienie przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a zatem przeprowadzić wywiad środowiskowy celem ustalenia sytuacji rodzinnej i materialnej dzieci Z. P. oraz zbadać, czy są one w stanie sprawować opiekę nad matką. Skarżąca wskazała, iż rodzeństwo matki skarżącej – M. M. nie utrzymuje kontaktu ani z jej matką, ani z babcią. Syn Z. P. – K. P. mieszka w Ś., a druga córka K. K. nie interesuje się swoją matką i nie odwiedza jej od trzech lat. Skarżąca podniosła, że nie zna dokładnych adresów ich zamieszkania i nie potrafi ich wskazać. Wyjaśniła, iż sprawuje faktyczną opiekę nad babcią, która od dwóch lat mieszka z jej rodziną. Mama skarżącej – M. M. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Ma problemy z przemieszczaniem się oraz wysokie ciśnienie, które powoduje problemy z widzeniem. Z uwagi na stan zdrowia sama wymaga opieki skarżącej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu nieustalenia przez organy administracji adresów krewnych Z. P., Kolegium wyjaśniło, iż zarówno przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak również rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy nie obligują organu prowadzącego postępowanie administracyjne do ustalenia danych adresowych osób zobowiązanych do alimentacji. Zdaniem Kolegium, argumentacja skargi nie daje podstaw do uznania, iż zobowiązane w pierwszej kolejności do alimentacji dzieci Z. P. nie są w stanie sprawować opieki nad matką. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji naruszyły przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżąca A. P. domagała się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku opieką nad niepełnosprawną babcią Z. P. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają zatem przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). W myśl art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z treścią art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (zwanego dalej k.r.o.), obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1 (art. 17 ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Z niewadliwych ustaleń organów obu instancji wynika, że Z. P., w związku z opieką nad którą skarżąca ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającą stałej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji orzeczoną na stałe (orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 25.10.2010 r.). Z. P. jest wdową i ma dwie córki M. M. i K. K. oraz syna K. P. Skarżąca A. P. jest wnuczką Z. P., a zatem osobą zobowiązaną wobec niej do alimentacji w dalszym stopniu niż M. M., K. K. i K. P. W tej sytuacji obowiązkiem organów administracji rozpoznających wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego było ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, czy osoby obciążone wobec Z. P. obowiązkiem alimentacyjnym w pierwszym stopniu są w stanie sprawować nad nią opiekę. Tymczasem w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji powołał się jedynie na oświadczenie skarżącej, że córka Z. P. – M. M., która mieszka z matką, nie może się nią opiekować z uwagi na problemy zdrowotne (umiarkowany stopień niepełnosprawności) i w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że podczas wywiadu M. M. nie zastano w domu. Organ podniósł ponadto, że wnioskodawczyni nie była w stanie wskazać nazwiska i miejsca zamieszkania drugiej z córek Z. P. – K. oraz dokładnego adresu jej syna K. P. W toku postępowania odwoławczego Kolegium nie uzupełniło materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podnosząc, że A. P. nie wskazała danych adresowych K. P. i K. K., pozwalających na poczynienie ustaleń dotyczących możliwości sprawowania przez te osoby opieki nad niepełnosprawną matką. W świetle powyższego uznanie przez organy obu instancji braku podstaw do przyznania A. P. świadczenia pielęgnacyjnego jest przedwczesne. Zgodnie z podstawową zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z powyższego wynika, że to na organie administracji, nie zaś na stronie postępowania administracyjnego, ciąży obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Rozwinięcie powyższej zasady stanowi treść art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w myśl których organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Regulacje te obowiązują również w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną (art. 136 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie wyjaśniły należycie wszystkich okoliczności i nie ustaliły stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym dyspozycje art. 7, 77 § 1, 80 i art. 136 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obowiązane były z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, nie zaś przerzucać na wnioskodawczynię ciężar udowodnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy. To rzeczą organów było ustalenie dokładnych danych adresowych K. K. i K. P. oraz zbadanie, czy córki i syn Z. P. są w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką. Tymczasem organy obu instancji, wbrew wyżej powołanym przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, nie przeprowadziły żadnych dowodów w tym zakresie. Wskazane naruszenia przepisów postępowania uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Rozpoznając sprawę ponownie, organy administracji uwzględnią wszystkie powyższe uwagi. W szczególności ustalą w sposób niebudzący wątpliwości, czy dzieci Z. P., tj. M. M., K. K. i K. P. są w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką, mając na uwadze, że zgodnie z art. 75 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest niezgodne z prawem. Pozwoli to na rozstrzygniecie sprawy na podstawie właściwych norm prawa materialnego. Z tych wszystkich względów sąd orzekł, jak w sentencji.