II SA/Lu 457/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M Z.W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty z dnia [...] r., nr [...]; II. przyznaje [...] M. C. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] Starosta [...] i udzielił "A" S.A. z siedzibą w L. pozwolenia na rozbiórkę linii energetycznych napowietrznych nn 0,4 kV ze słupami na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] oraz przyłączem napowietrznym na działce nr ew. [...] w miejscowości D., gmina J. W uzasadnieniu powyższej decyzji wyjaśniono, że została ona wydana w wyniku ponownego rozparzenia przez organ I instancji sprawy wszczętej na wniosek inwestora, tj. "A" S.A. w L. z dnia 4 kwietnia 2012 r. o wydanie pozwolenia na rozbiórkę: "demontaż linii napowietrznej nn 0,4 kV" w miejscowości D. Poprzednio wydana w tej sprawie decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r. została bowiem uchylona na mocy decyzji kasacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji zwrócił się do Wójta Gminy J. o udostępnienie aktualnych danych personalnych wraz z adresami zamieszkania oraz adresami do korespondencji właścicieli działek nr ew. [...] i [...] w miejscowości D., ewentualnie o aktualizację tych danych w oparciu o dane ich użytkowników lub osób aktualnie opłacających podatek gruntowy od ww. nieruchomości. Ze względu na niepełną odpowiedź Urzędu Gminy J. organ zwrócił się następnie do Wydziału Spraw Administracyjnych Urzędu Miasta L. z prośbą o udostępnienie aktualnych adresów zamieszkania dwóch użytkowników działki nr ew. [...]. Uzyskane w ten sposób informacje, aktualizujące dane dostępne w zasobach ewidencji gruntów Starostwa, stanowiły podstawę do zawiadomienia stron o ponownym wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie. Organ podkreślił, że niemożność dostarczenia niektórym użytkownikom działek objętych planowaną rozbiórką zawiadomienia o wszczęciu postępowania nastąpiła nie z jego winy, lecz ze względu na niedopełnienie przez kolejnych nabywców lub spadkobierców tych działek obowiązku zgłaszania aktualizacji danych wprowadzonych do ewidencji gruntów Starostwa. Odnosząc się do meritum sprawy organ I instancji wskazał, że dla udzielenia pozwolenia na rozbiórkę nie jest wymagana zgoda właścicieli działek, na których ma ona zostać przeprowadzona, a jedynie zgoda właściciela demontowanego obiektu, którym w niniejszej sprawie jest inwestor. W odwołaniu od powyższej decyzji M. Z. W. wniosła o jej uchylenie podnosząc, że żaden przepis nie daje legitymacji organowi do udostępnienia, wbrew woli właściciela, nieruchomości na wykonanie robót budowlanych, w sytuacji, gdy inwestor nie uzyskał uprzednio zgody na legalną budowę. Odwołująca stwierdziła, że postępowanie toczy się wbrew k.p.a., tj. bez zapewnienia w nim udziału osób uznanych przez organ za strony. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewoda [...] nie znalazł podstaw dla jego uwzględnienia i decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie Starosty [...] za prawidłowe pod względem prawnym i merytorycznym. Stwierdził, że inwestor wypełnił wszystkie wymagania wynikające z ustawy Prawo budowlane, konieczne dla uzyskania wnioskowanego pozwolenia na rozbiórkę, a zatem nie było podstaw do wydania w niniejszej sprawie decyzji odmownej. Wojewoda wyjasnił, że dokumenty, które inwestor zobowiązany jest załączyć do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę, zostały wymienione w art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego. Wśród nich jest zgoda właściciela obiektu, która w niniejszej sprawie została złożona, pomimo, że wobec faktu, iż Spółka "A" jest zarówno inwestorem jak i właścicielem przeznaczonych do rozbiórki linii energetycznych, nie było to konieczne. Brak jest natomiast przepisu, który nakładałby na inwestora obowiązek przedłożenia wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda podkreślił, że organ I instancji podjął działania mające na celu ustalenie aktualnych danych adresowych właścicieli działek objętych planowaną rozbiórką. Zaznaczył przy tym, że przepisy k.p.a. nie zawierają szczególnych norm regulujących zasady ustalania adresów stron, a zatem adresy te ustala się na podstawie wszelkich możliwych do uzyskania informacji. Organ II instancji podniósł również, że krąg stron w postępowaniu w niniejszej sprawie został ustalany jest na podstawie art. 28 k.p.a., poprzez wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu. Wobec stwierdzenia, że obszar ten obejmuje działki nr ew.: [...],[...],[...],[...],[...], za stronę postępowania uznano m.in. M. Z. W. – jedną z właścicieli działki nr ew. [...]. Zdaniem organu II instancji stronie tej – wbrew jej zarzutom – zapewniono czynny udział w postępowaniu. Pismem z dnia 19 grudnia 2012 r. została ona zawiadomiona o jego wszczęciu. Ponadto organ I instancji, przed wydaniem decyzji, umożliwił M. Z. W. wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. Z. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2013 r., jako wydanych z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, a nadto z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Precyzując zarzuty wobec zaskarżonej decyzji skarżąca wskazała, iż uchybia ona następującym przepisom: - art. 61 § 4 i art. 34 k.p.a. poprzez zaniechanie zapewnienia reprezentacji nieobecnym stronom i wydanie decyzji bez udziału osób uznanych za strony lub ich przedstawicieli; - art. 28 ust. 2 z zw. z art. 31 ustawy Prawo budowlane poprzez wyrażenie błędnego poglądu, iż krąg stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę ustala się w oparciu o treść art. 28 k.p.a., wbrew treści art. 28 ust. 2 powołanej ustawy, który stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a.; - art. 28 ust. 1 z zw. z art. 31 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji udzielającej zezwolenia na roboty budowlane, mimo nieprzedłożenia i nieuzyskania przez wnioskodawcę oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że skoro w stanie faktycznym niniejszej sprawy za strony postępowania uznano nie tylko właścicieli działki nr 4, ale także jej użytkowników, to również tym osobom należało konsekwentnie zapewnić w tym postępowaniu udział. Jednocześnie skarżąca stwierdziła, że wbrew przekonaniu organów dla ustalenia kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na rozbiórkę zastosowanie ma art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie zaś art. 28 k.p.a. Skarżąca nie zgodziła się również z poglądem, jakoby inwestor nie był w niniejszej sprawie zobowiązany do przedłożenia, wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W jej ocenie Wojewoda [...], utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, zaakceptował samowolne zajęcie cudzej nieruchomości pod budowę, jak też jej udostępnienie bez zgody właścicieli na cele budowlane (rozbiórkowe). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie podnieść należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również np. stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo, że skarżący wnosił o jego uchylenie. Skarga zasługuje na uwzględnienie właśnie z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu, a dających podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Wadliwość wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji wynika z faktu, iż zostały one podjęte w postępowaniu, w którym przymiot strony przyznany został osobom nieżyjącym. Jak wynika z akt sprawy, do grona osób uznanych za strony przedmiotowego postępowania organ I instancji zaliczył m.in. E. S., H. S. oraz A. K., czemu dał wyraz w wykazie stron załączonym do wydanej w dniu [...] lutego 2013 r. decyzji. Osobom tym organ przesłał następnie przedmiotową decyzję, wskutek czego przesyłki te zostały zwrócone do siedziby organu z adnotacją "adresat zmarł" (k. 186, 187 i 191 akt adm. I inst.). Ponadto zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, jako stronę przedmiotowego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę uznały C. P., ustalając jego adres zamieszkania jako ul. G., [...] L. W konsekwencji decyzje organów obu instancji zostały również wobec tej osoby skierowane i przesłane na powyższy adres. Co więcej, z akt sprawy wynika, że zostały one pod wskazanym adresem odebrane przez dorosłego domownika, co dla organów stanowiło podstawę dla przyjęcia, że wydane przez nich decyzje zostały C. P. skutecznie doręczone. W toku postępowania sądowego w niniejszej sprawie do ww. strony zostało przesłane zawiadomienie o rozprawie wraz z odpisem skargi i odpisem odpowiedzi na skargę. Przesyłka ta została jednak następnie zwrócona do Sądu z adnotacją: "adresat zmarł 7 lat temu". Sąd zwrócił się zatem do Urzędu Stanu Cywilnego w L. z prośbą o nadesłanie skróconego odpisu aktu zgonu C. P., ostatnio zamieszkałego pod adresem: ul. G., [...] L. W odpowiedzi uzyskał żądany dokument (k. 87 akt sądowych), z którego wynika, że C. P. nie żyje od dnia [...] listopada 2007 r., co oznacza, że zmarł jeszcze przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że prowadzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie żyje, i wydanie w stosunku do niej decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99 Lex nr 82653; z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004/3/33, Lex nr 83698; z dnia 11 marca 2008 r., sygn.. akt I OSK 1959/06, Lex nr 505429, czy też z dnia 30 września 2009 r., sygn.. akt I OSK 1429/08, Lex nr 595138). Powyższe stanowisko w pełni zasługuje na aprobatę. Należy bowiem zauważyć, że jeśli stroną postępowania jest osoba fizyczna, o jej prawach czy obowiązkach można orzec, jeśli ma zdolność prawną. Ta ostatnia na gruncie art. 8 k.c. pojawia się co do zasady wraz z urodzeniem oraz kończy się wraz ze śmiercią osoby. Przymiot strony, przysługujący osobie fizycznej wygasa zatem wraz z jej śmiercią, a to oznacza, że nie tylko nie można wszcząć postępowania ani wydać w stosunku do osoby zmarłej decyzji, ale także, że nie może ta decyzja, z powodu braku możliwości fizycznego jej doręczenia, wywołać odpowiednich skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1187/11, Lex nr 1260058). Skoro zatem w przedmiotowej sprawie wśród osób, w stosunku do których skierowane zostały decyzje organów obu instancji, znalazły się osoby nieżyjące, rozstrzygnięcia te uznać należy za obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co czyni koniecznym stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Podkreślić należy, że na ocenę o zaistnieniu w niniejszej sprawie powyższej wady nie ma wpływu to, czy organy wiedziały o śmierci wskazanych wyżej stron postępowania oraz, czy ich ewentualna niewiedza była zawiniona czy też nie (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 140/11, Lex nr 1149167; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2011 r., sygn.. akt I SA/Wa 2406/10, Lex nr 1150790). Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę powyższe ustalenia i w określi właściwy, aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić w nim udział i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, zawarte w pkt II sentencji, znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 250 p.p.s.a. oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 461).