II SA/Lu 470/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi N. D. O. S. z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia [...]., Nr [...] w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego do Gminnej Ewidencji Zabytków – w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia p o s t a n a w i a odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia. W piśmie z dnia 26 maja 2017 r. skarżąca Spółka wniosła o wstrzymanie wykonania zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia [...] r., Nr [...] włączającego do gminnej ewidencji zabytków nieruchomości objęte wojewódzką ewidencją zabytków, działki nr ewid.[...], nr ewid. [...], część wschodnią działki nr ewid. [...], część działki nr [...] i część działki nr [...] położone w B. przy ul. [...] do czasu rozpoznania skargi. Wykonanie zdaniem Spółki zarządzenia spowodować może trudne do odwrócenia skutki jak i wyrządzić jej znaczną szkodę. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenie jest uzasadnione ze względu na stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Lu 1119/16) bezskuteczności czynności L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków polegającej na sporządzeniu karty ewidencyjnej zabytku i umieszczeniu nieruchomości obejmującej działki nr ewid. [...], część działki nr ewid. [...], część działki nr ewid. [...] i część działki nr ewid. [...] położonych w B. przy ul. [...] w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Czynność ta była podstawą nie tylko do zastosowania art. 39 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w toku procedury uzyskiwania przez skarżącą pozwolenia na budowę dotyczącego inwestycji położonej na części działek objętych zarządzeniem, ale i włączenia objętych nim i czynnością L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków. Wspominany wyżej wyrok jednoznacznie wskazuje, że nie było podstaw do włączenia nieruchomości objętych zaskarżonym zarządzeniem do gminnej ewidencji zabytków. Nastąpiło to zaś pod wpływem i naciskiem L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, co też przyznał Burmistrz Miasta twierdząc, iż dane zawarte w karcie adresowej zabytku nie są zgodne ze stanem faktycznym, gdyż na objętym nią terenie nie występują jakiekolwiek obiekty o wartości historycznej. Obecnie starosta podjął zawieszone postępowania o pozwolenie na budowę. Termin załatwienia sprawy wyznaczył na dzień 16 czerwca 2017 r. Jednocześnie, mimo powyższego wyroku zwrócił się do Burmistrza Miasta z zapytaniem, czy teren objęty wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę znajduje się w gminnej ewidencji zabytków. Zaskarżone zarządzenie ma więc wpływ na proces budowlany rozpoczęty przez skarżącą na objętych zaskarżonym zarządzeniem nieruchomościach. Uzyskanie pozwolenia na budowę jest więc uzależnione od tego, czy nieruchomości znajdują się w gminnej ewidencji zabytków. W ocenie skarżącej ma to wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, skoro uwzględnienie tej okoliczności spowoduje odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zatem wykonanie zaskarżonego zarządzenia przed rozpoznaniem inicjującej niniejsze postępowanie skargi spowoduje nadmierne koszty i uciążliwości. Wykonanie zarządzenia spowoduje daleko idące skutki w postaci nieuzgodnienia pozwolenia na budowę i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, co skutkować będzie stratami finansowymi skarżącej. Wykonanie zaskarżonego zarządzenia wpływającego na przebieg procesu uzyskiwania pozwolenia na budowę spowoduje szkody majątkowe po stronie skarżącej. W związku zaś z tym, że rozstrzygnięcia wymaga zasadność umieszczenia nieruchomości wskazanych w zaskarżonym zarządzeniu w gminnej ewidencji zabytków zasadnym jest wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia. W piśmie z dnia 5 lipca 2017 r. skarżąca poinformowała, że wyrok z dnia 6 kwietnia 2017 r. do dziś nie jest stosowany w Starostwie Powiatowym w B., które odmówiło udzielenia pozwolenia na budowę powołując się na wpis do gminnej ewidencji zabytków. W tej sytuacji jedyną nadzieją na przystąpienie do realizacji procesu inwestycyjnego jest szybie wydanie rozstrzygnięcia w sprawie o sygn.. akt II SA/Lu 470/17 bądź wstrzymanie zaskarżonego zarządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl zasady wyrażonej w art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Wyjątkiem od tej reguły ogólnej jest przyznanie sądowi w ściśle określonych przypadkach, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., możliwości udzielenia stronie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania aktu lub czynności w całości lub w części, chyba że ustawa szczególna wyłącza tę możliwość. Rozpatrując wniosek skarżącej należy jednak w pierwszej kolejności wyjaśnić, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które bezpośrednio nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania (postanowienie NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., II OZ 1376/14 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 kwietnia 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II FZ 470/14 (publikowanym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), a który to pogląd Sąd w pełni podziela, instytucja tymczasowej ochrony sądowej odnosi się do aktów posiadających przymiot wykonalności, a więc takich, które nakładają na adresata określone obowiązki bądź przyznają uprawnienia i mogą być realizowane dobrowolnie bądź przymusowo w drodze egzekucji. Wykonalność dotyczy zatem aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt I OZ 941/10 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżone zarządzenie nie nosi znamion wykonalności. W myśl art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków (tekst jednolity: Dz.U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.) dalej powoływanej jako "u.o.o.z.", ujęcie zabytku w gminnej ewidencji zabytków stanowi o kwalifikacji obiektu do objęcia instrumentami nadzoru konserwatorskiego, np.: objęcie obiektu ochroną konserwatorską w decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego (art. 19 ust. 1a pkt 2 u.o.o.z.), podleganie obiektu uzgodnieniom w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), czy też w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę lub rozbiórkę (art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). Objęcie nieruchomości ochroną konserwatorską pociąga za sobą obowiązek, jednak jest to obowiązek ciążący na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego, decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę lub rozbiórkę bądź dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. Skarżąca utożsamia powstanie znacznej szkody, jak i trudnych do odwrócenia skutków z koniecznością uwzględnienia przez Starostę B. w toku procedury zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków, które ze względu na umieszczenie w gminnym rejestrze zabytków części nieruchomości objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę jest dla skarżącej niekorzystne. Nie jest to jednak bezpośredni skutek wydania zaskarżonego zarządzenie. Samo zaskarżone zarządzenie ani nie nakłada bowiem na skarżącą żadnych obowiązków, ani nie udziela jej praw, czy też pozbawia praw. Skarżąca nie może go zatem wykonać dobrowolnie, ani nie może być zobowiązana do jego wykonania na drodze egzekucji administracyjnej. Adresatem obowiązków powstałych w wyniku jego wydania jest bowiem organ administracji publicznej np. Starosta B., który ma obowiązek uwzględnić ten fakt poprzez wszczęcie procedury uzgadniania z konserwatorem zabytków w toku postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę na nieruchomości wpisanej do gminnej ewidencji zabytków. Jest nim też wojewódzki konserwator zabytków będący w wyniku jego wydania zarówno uprawnionym (do wypowiadania się w trakcie uzgadniania co do możliwości zabudowy nieruchomości objętej wpisem) jak i zobowiązanym (ma obowiązek uzgodnienia). Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że nie jest możliwe wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia w oparciu o regulację art. 61 § 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, sąd na podstawie art. 61 § 3 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia.