II SA/Lu 470/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2025 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 czerwca 2025 r., znak sprawy: 010070/684/9647103/2024 w przedmiocie świadczenia "aktywni rodzice w pracy" uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 stycznia 2025 r., znak sprawy: 010070/684/9647103/2024. Zaskarżoną do sądu decyzją z 12 czerwca 2025 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: Prezes ZUS), po rozparzeniu odwołania R. B. (dalej jako: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: ZUS) z 30 stycznia 2025 r. w przedmiocie świadczenia "aktywni rodzice w pracy". Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: W dniu 8 października 2024 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia "aktywni rodzice w pracy" na córkę – M. B.. Decyzją z 30 stycznia 2025 r. ZUS odmówił przyznania prawa do świadczenia, wskazując w uzasadnieniu, że małżonka skarżącego nie jest aktywna zawodowo w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o wspieraniu rodziców w aktywności zawodowej oraz w wychowaniu dziecka – "Aktywny rodzic" (Dz. U. z 2024 r., poz. 858 ze zm.; dalej jako: u.w.r.a.z.), gdyż nie została zgłoszona do ubezpieczeń emerytalnych i rentowych, nie podlega ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu rolników, nie podlega obowiązkowo ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba pozostająca w stosunku służbowym. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że jego żona jest osobą aktywną zawodowo – pozostaje w stosunku służbowym jako funkcjonariusz Centralnego Biura Antykorupcyjnego (dalej jako: CBA). Zgodnie z przepisami funkcjonariusze nie są objęciu ubezpieczeniami społecznymi, ale podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 12 czerwca 2025 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że ubezpieczenie zdrowotne, któremu podlega matka dziecka nie jest aktywnością zawodową uprawniającą do świadczenia "aktywni rodzice w pracy". Zgodnie z przepisami ustawy przez aktywność zawodową rozumie się m.in. podleganie obowiązkowo ubezpieczeniu zdrowotnemu na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – w stosunku do osób, których zgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego jest dokonywane za pośrednictwem ZUS. W przypadku wykonywania pracy na podstawie stosunku służbowego przez funkcjonariuszy CBA zgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego kierowane jest bezpośrednio co centrali Narodowego Funduszu Zdrowia, bez pośrednictwa ZUS. W tej sytuacji skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia "aktywni rodzice w pracy". W skardze do sądu administracyjnego R. B. podniósł zarzuty naruszenia: (1) art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 w zw. z art. 15 i w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.), poprzez błędne stwierdzenie, że żona skarżącego nie jest aktywna zawodowo oraz poprzez brak rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony, co w konsekwencji stało się bezpośrednią przyczyną uznania, że nie występuje w jego przypadku podstawa do przyznania świadczenia "aktywni rodzice w pracy"; (2) art. 7 pkt 2a-d u.w.r.a.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący nie spełnia warunków do przyznania świadczenia "aktywni rodzice w pracy", wobec nieudokumentowania aktywności zawodowej, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące do przyznania ww. świadczenia, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy przez organ odwoławczy błędnej decyzji o odmowie przyznania świadczenia; (3) art. 7 ust. 2 lit. c) u.w.r.a.z., przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że aby spełniony został spełniony warunek aktywności zawodowej, zgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego musi nastąpić wyłącznie za pośrednictwem ZUS; (4) art. 2, art. 18, art. 32, art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., poprzez ich niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego i nieproporcjonalnego wykluczenia żony skarżącego, jako funkcjonariusza CBA z systemu wsparcia rodzinnego. (5) art. 21 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz dyrektywy Unii Europejskiej 2019/1158, poprzez naruszenie zasady niedyskryminacji oraz równowagi między życiem zawodowym a prywatnym (work-life balance), która nakazuje państwom UE wspierać wszystkich pracujących rodziców. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji, o przyznanie świadczenia "aktywni rodzice w pracy" zgodnie z wnioskiem skarżącego oraz o zasądzenie odsetek ustawowych za opóźnienie w wypłacie świadczenia od dnia 8 października 20224 r. do dnia faktycznej wypłaty. Ponadto – "z ostrożności procesowej", w przypadku nieuwzględnienia jego wniosków, skarżący wniósł o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego celem zbadania zgodności art. 7 pkt 2 lit. c) u.w.r.a.z. z Konstytucją RP. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 17 lipca 2025 r. skarżący powołał się na stanowisko orzecznictwa sądowego, w świetle którego pełnienie służby w CBA stanowi aktywność zawodową w rozumieniu u.w.r.a.z. i uprawnia do świadczenia "aktywni rodzice w pracy". Sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.; wniosek pełnomocnika organu w odpowiedzi na skargę, skarżący nie żądał przeprowadzenia rozprawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Ponieważ analogicznymi wadami obarczona jest również decyzja organu I instancji – decyzja Zakładu z 30 stycznia 2025 r., na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "p.p.s.a."), należało uchylić również tą decyzję. Podstawowe ramy prawne sporu przedstawiają się następująco: Świadczenie "aktywni rodzice w pracy" jest jednym z rodzajów świadczeń "aktywny rodzic", których celem jest ułatwienie rodzicom i innym osobom wypełniającym funkcje rodzicielskie pogodzenia zadań związanych z rodzicielstwem z aktywizacją zawodową (art. 2 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.w.r.a.z.). Prawo do świadczenia "aktywni rodzice w pracy" przysługuje m.in. obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej (art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.w.r.a.z.). Świadczenie przysługuje na nieobjęte opieką w żłobku, klubie dziecięcym, przedszkolu albo przez dziennego opiekuna dziecko m.in. aktywnym zawodowo matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca (art. 9 ust. 1 pkt 1 u.w.r.a.z.). W przypadku osoby ubiegającej się o świadczenie "aktywni rodzice w pracy" lub otrzymującej to świadczenie, która wspólnie z małżonkiem lub wspólnie z rodzicem dziecka wychowuje dziecko albo zgodnie z oświadczeniem wspólnie z inną osobą zamieszkuje i wychowuje dziecko, świadczenie przysługuje, jeżeli zarówno osoba ubiegająca się o świadczenie lub otrzymująca to świadczenie, jak i osoba wspólnie z nią wychowująca dziecko, z tytułu aktywności zawodowej podlegają ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym od podstawy, której łączna wysokość wynosi nie mniej niż 100 % minimalnego wynagrodzenia za pracę, przy czym podstawa, od której są opłacane składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe każdego z nich nie może być niższa niż: (1) 50 % minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w danym okresie, na który jest ustalane prawo do świadczenia; (2) 30 % minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w danym okresie, na który jest ustalane prawo do świadczenia - w przypadku osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą (art. 10 ust. 1 u.w.r.a.z.). Spór prawny w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół wykładni pojęcia "aktywności zawodowej", stanowiącego kluczową przesłankę przyznania świadczenia "aktywni rodzice". Zgodnie z definicją ustawową (art. 7 pkt 2 u.w.r.a.z.), pojęcie to oznacza: (a) podleganie obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1-8, 10 i 23 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych [...]; (b) pobieranie zasiłku macierzyńskiego, zasiłku chorobowego, zasiłku opiekuńczego, zasiłku wyrównawczego albo świadczenia rehabilitacyjnego na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa [...], zasiłku chorobowego, zasiłku wyrównawczego albo świadczenia rehabilitacyjnego na podstawie ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych [...]. z wyjątkiem zasiłków i świadczeń przysługujących po ustaniu tytułu do ubezpieczenia chorobowego albo wypadkowego, oraz pobieranie wynagrodzenia za czas niezdolności do pracy na podstawie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy [...]; (c) podleganie obowiązkowo ubezpieczeniu zdrowotnemu na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 4-15 i 36 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych [...] - w stosunku do osób, których zgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego jest dokonywane za pośrednictwem ZUS; (d) podleganie, na podstawie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników [...], ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu rolników z mocy ustawy albo przez nieprzerwany okres co najmniej 12 miesięcy ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu rolników na wniosek. W rozpoznawanej sprawie okolicznościami bezspornymi jest to, że skarżący wychowuje córkę wspólnie z żoną, jak również to, że sam skarżący jest osobą aktywną zawodowo w rozumieniu ustawy. Kwestią sporu jest to, czy żona skarżącego (matka dziecka) spełnia przesłanki ustawowe określone w definicji osoby aktywnej zawodowo. Żona skarżącego jest funkcjonariuszem Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Stosownie do treści art. 66 ust. 1 pkt 8a ustawy z dnia 27 sierpnia 2024 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (aktualnie Dz. U. z 2025 r. poz. 1461.; dalej jako: u.ś.o.z.) funkcjonariusze CBA podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, jednakże, jak wynika z art. 77 ust. 1a u.ś.o.z., ich zgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego, kierowane jest bezpośrednio do centrali Narodowego Funduszu Zdrowia, z pominięciem ZUS. Opierając się na literalnej wykładni art. 7 pkt 2 lit. c) u.w.r.a.z., który wskazuje na podleganie obowiązkowo ubezpieczeniu zdrowotnemu, ale w stosunku do osób, których zgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego jest dokonywane za pośrednictwem ZUS (a nie bezpośrednio do centrali NFZ), organy uznały, że żona skarżącego nie jest osobą aktywną zawodowo w rozumieniu ustawy, co wyklucza przyznanie skarżącemu prawo do świadczenia "aktywni rodzice w pracy", gdyż nie jest spełniona przesłanka określona w art. 10 ust. 1 u.w.r.a.z. w odniesieniu do drugiego z rodziców wychowujących dziecko. Zgodnie z art. 10 ust. 3 u.w.r.a.z., niepodleganie ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu wykonywania aktywności zawodowej, o której mowa w art. 7 pkt 2 lit. c), jest równoważne z opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od podstawy, której wysokość wynosi 100 % minimalnego wynagrodzenia za pracę. W ocenie Sądu stanowisko organów jest błędne, opiera się na wadliwej wykładni art. 7 pkt 2 lit. c) u.w.r.a.z. Ściśle literalna wykładnia art. 7 pkt 2 lit. c) u.w.r.a.z., odwołująca się wyłącznie do interpretacji językowej tego przepisu, prowadzi do wniosków nieakceptowalnych z punktu widzenia ratio legis, jakie przyświecały ustawodawcy przy wprowadzaniu świadczenia "aktywni rodzice w pracy" oraz naruszających podstawowe zasady, na których opiera się porządek prawny Rzeczypospolitej Polskiej. Prawidłowa wykładnia tej regulacji musi zatem uwzględniać cały kontekst celowościowy i systemowy. Dopiero argumentacja uwzględniająca elementy wykładni systemowej i celowościowej daje prawidłowy rezultat. Jak już wskazano wyżej, celem świadczenia "aktywni rodzice w pracy" jest ułatwienie rodzicom i innym osobom wypełniającym funkcje rodzicielskie pogodzenia zadań związanych z rodzicielstwem z aktywizacją zawodową (art. 2 ust. 2 u.w.r.a.z.). W przypadku osób, które zamieszkują i wychowują dziecko wspólnie z inną osobą, zarówno wnioskodawca, jak i druga osoba wychowująca dziecko muszą być aktywne zawodowo, co oznacza zasadniczo podleganie ubezpieczeniom emerytalnym i rentowym z tytułu aktywności zawodowej, w określonym w ustawie minimalnym wymiarze. Jednocześnie jednak, ustawodawca przyjął rozwiązanie, oparte na swoistej fikcji prawnej, właśnie w odniesieniu do osób, które pozostają poza powszechnym systemem ubezpieczeń emerytalno-rentowych. Temu właśnie celowi służy regulacja z art. 10 ust. 3 u.w.r.a.z. zgodnie z którą niepodleganie ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu wykonywania aktywności zawodowej, o której mowa w art. 7 pkt 2 lit. c), jest równoważne z opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od podstawy, której wysokość wynosi 100 % minimalnego wynagrodzenia za pracę. Jednocześnie bezsporne jest, że funkcjonariusze CBA – jak żona skarżącego – podlegają obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z mocy ustawy (art. 66 ust. 1 pkt 8a u.ś.o.z.), a jedyną różnicą – również w stosunku do funkcjonariuszy innych służb – jest tryb zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego, który następuje nie za pośrednictwem ZUS, lecz bezpośrednio co centrali NFZ. Jest to rozwiązanie motywowane w sposób oczywisty specyficznym charakterem służby funkcjonariuszy CBA i dążeniem do ograniczenia obiegu informacji o osobach pełniących tą służbę (zgłoszenie bezpośrednie pozwala uniknąć ujawniania danych tych osób w systemie ZUS). Żona skarżącego jest zatem osobą w pełni aktywną zawodowo, zaś uwzględniając przedstawione wyżej argumenty, nie sposób uznawać za racjonalne stanowiska organów, w świetle którego tryb zgłoszenia aktywnego zawodowo funkcjonariusza służby publicznej do ubezpieczenia zdrowotnego, któremu podlega bezpośrednio z mocy ustawy, miałby decydować o przyznaniu jego małżonkowi prawa do świadczenia "aktywni rodzice w pracy". Wykładnia, na której opierają się organy prowadzi do oczywistej sprzeczności z ratio legis, czyli założeniami, na jakich oparł się ustawodawca wprowadzając sporne świadczenie, wyrażonymi w ww. przytoczonym art. 2 ust. 2 u.w.r.a.z. Co więcej, narusza standardy równego traktowania podmiotów prawa, znajdujących się w analogicznej sytuacji, wynikającego z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wszelkie odstępstwa od zasady równości podmiotów, które charakteryzują się wspólną istotną cechą, dla ich dopuszczalności winny bowiem opierać się o jasno sformułowane kryterium, które stanowi jego podstawę, przy czym kryterium takie musi pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest owa wartościująca norma (por. wyrok NSA z 1 sierpnia 2019 r., I OSK 202/19). Nie sposób racjonalnie twierdzić, że tryb zgłoszenia funkcjonariusza specyficznej służby jaką jest CBA do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego, może stanowić kryterium uzasadniające odmienne traktowanie od innych podmiotów aktywnych zawodowo, w tym pełniących służbę publiczną. W związku z tym prawidłowa wykładnia art. 7 pkt 2 lit. c) w zw. z art. 10 ust. 1 i 3 u.w.r.a.z. powinna prowadzić do wniosku, że pełnienie służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym stanowi aktywność zawodową w rozumieniu przepisów ustawy o wspieraniu rodziców w aktywności zawodowej oraz w wychowaniu dziecka – "Aktywny rodzic" i w przypadku spełnienia przez funkcjonariuszy tej służby albo ich małżonków (wspólnie wychowujących dzieci), pozostałych przesłanek warunkujących przyznanie świadczeń określonych tą ustawą, są oni uprawnieni do nabycia prawa do ww. świadczeń, w ty, spornego w rozpoznawanej sprawie świadczenia "aktywni rodzice w pracy". Należy w tym miejscu odnotować, że analogiczne stanowisko zajęły Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 28 maja 2025 r. (II SA/Łd 227/25, powoływanym przez skarżącego w piśmie procesowym z 17 lipca 2025 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 5 sierpnia 2025 r. (II SA/Rz 484/25) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 14 października 2025 r. (II SA/Bk 1395/25). Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela argumentację wyrażoną w przywołanych orzeczeniach. Powyższe argumenty prowadzą do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja Prezesa ZUS z 12 czerwca 2025 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Zakładu z 30 stycznia 2025 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7 pkt 2 lit. c) w zw. z art. 10 ust. 1 i 3 u.w.r.a.z.). Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji. Ponownie rozpatrując sprawę, po uprawomocnieniu się wyroku sądu, organy dokonają ponownej, tym razem prawidłowej analizy wszystkich okoliczności sprawy i prawidłowo zinterpretują i zastosują powołane wyżej przepisy prawa materialnego, stosując się do przedstawionej wyżej, wiążącej oceny prawnej sądu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. W odniesieniu do wniosków zawartych w skardze, dotyczących przyznania skarżącemu świadczenia wraz z odsetkami, należy zauważyć, że wnioski skargi nie są wiążące dla sądu administracyjnego (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a ich uwzględnienie nie jest możliwe, gdyż wykracza poza kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola zgodności z prawem zaskarżonych aktów wydawanych przez organy administracji publicznej, a nie merytoryczne rozpoznawanie spraw administracyjnych. Sąd administracyjny uwzględniając skargę może zatem uchylić zaskarżony akt (stwierdzić jego nieważność), ale nie może bezpośrednio orzec o świadczeniach należnych skarżącemu. Wydanie właściwego rozstrzygnięcia w sprawie wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia "aktywni rodzice w pracy" należy do organów administracji, które ponownie rozpatrując sprawę będą związane wyrażoną wyżej, wiążącą w sprawie oceną prawną sądu (art. 153 p.p.s.a.). Pomimo uwzględnienia skargi sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Ze względu na przedmiot sprawy skarżący był objęty ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych, nie wykazał natomiast, aby poniósł inne koszty postępowania, które mogłyby być objęte zwrotem.