II SA/Lu 471/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy, po rozpoznaniu wniosku G. S. "S.C." w J., przekształcił przysługujące spółdzielni prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej nr 20/9 o powierzchni 1,4877ha, położonej w miejscowości P., stanowiącą własność Gminy J., w prawo własności. Jednocześnie Wójt ustalił opłatę na rzecz gminy za przekształcenie w wysokości 686 000 złotych, przy czym rozłożył ją na 20 równych rat po 34 300 złotych każda, płatnych w terminie do 30 czerwca każdego kolejnego roku kalendarzowego. W dniu 19 września 2012r. do Wójta wpłynęło pismo spółdzielni w którym wniosła o uchylenie wspomnianej decyzji z powodu braku środków finansowych. W uzasadnieniu podała, że wynik finansowy, jaki otrzymuje w skali roku, nie zabezpiecza spłaty rocznej raty. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy J. na podstawie art. 155 kpa odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...]. Tłumaczył, że wniosek nie spełnia przesłanek określonych w powołanym przepisie, według którego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Takiego charakteru nie ma wniosek oparty jedynie o kryteria ekonomiczne, mają one bowiem charakter przemijający. Wójt wskazał ponadto, że opłata z tytułu przekształcenia prawa stanowi dochód własny gminy i przeznaczona jest na cele publiczne, zaś w interesie społecznym jest zdobywanie przez gminę środków finansowych dla wykonywania zadań publicznych. W jego ocenie uchylenie decyzji doprowadzi również do pogorszenia sytuacji samej spółdzielni, utraci bowiem nie tylko prawo własności działki, ale nie nabędzie również wygasłego w wyniku wydania decyzji prawa użytkowania wieczystego. Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie przewiduje bowiem administracyjnego trybu dla powtórnego nabycia użytkowania wieczystego. Ta kwestia podlega regulacji prawa cywilnego, a ewentualne spory na tym tle rozstrzygane są przez sądy powszechne. Tymczasem decyzja podjęta w omawianym trybie nie może prowadzić do pogorszenia sytuacji strony. Stąd też jest niedopuszczalna. Powyższy pogląd podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymując w mocy decyzję Wójta. Dodatkowo Kolegium zaznaczyło, że przedmiotowa decyzja wywołała skutki prawne podobne do umowy cywilnoprawnej, zawartej na podstawie art. 32 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Rezygnacja zatem z nabytego prawa własności jest możliwa w trybie wskazanym w kodeksie cywilnym. Dopiero po powtórnym nabyciu własności nieruchomości przez gminę możliwe byłoby ustanowienia na rzecz spółdzielni prawa użytkowania wieczystego. W takim jednak przypadku tryb administracyjny jest wykluczony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. S. "S. C." w J. zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie art. 155 kpa przez uznanie, że nie zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji, art. 7, 77 i 107 § 1 kpa przez niedostateczne wyjaśnienie przyczyn nie uwzględnienia jej wniosku oraz art. 8 i 107 § 3 kpa przez nienależyte uzasadnienie decyzji, objawiające się w lakonicznym stwierdzeniu o podzieleniu poglądu organu I instancji, co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji. Skarżąca przyznała, że ustawa nie przewiduje administracyjnego trybu nabycia użytkowania wieczystego, ale uchylenie decyzji powoduje powrót do istniejącego wcześniej stanu. Ponadto z treści art. 155 kpa wynika, że decyzja podejmowana w tym trybie ma charakter uznaniowy, a więc pozostawiona jest uznaniu organu administracyjnego. Co więcej, decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest decyzją konstytutywną, natomiast w tym trybie nie jest możliwe uchylenie jedynie decyzji deklaratoryjnych. W realiach sprawy bezspornym jest, że decyzja jest ostateczna, skarżąca zaś wyraziła zgodę na jej zmianę, skoro sama złożyła wniosek. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Trudno odmówić racji skarżącej, według której uchylenie decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powoduje powrót do stanu pierwotnego, a więc o żadnym nabyciu prawa własności nie może być mowy. Spółdzielnia zdaje się jednak nie dostrzegać, że spór w niniejszej sprawie nie dotyczy skutków uchylenia decyzji, ale w ogóle dopuszczalności jej uchylenia w oparciu o art. 155 kpa, według którego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą stron uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W tym zaś kontekście argumenty skargi nie zasługują na aprobatę. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że wprawdzie wspomniany przepis umożliwia weryfikację decyzji ostatecznej, to jednak nowe postępowanie prowadzone w oparciu o powyższy przepis nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że w tym trybie nie tylko nie można zmieniać ustaleń faktycznych organów, ani również podważać dowodów, które stanowiły podstawę podjętych rozstrzygnięć. Celem tego postępowania jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej i czy nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Podkreślić trzeba, iż decyzje podejmowane w omawianym trybie mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organowi administracji pozostawiono pewien zakres swobody przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięcia, które organ uzna za najbardziej właściwe. Konsekwencją takiej oceny jest przyjęte w orzecznictwie zapatrywanie, stosownie do którego przepis art. 155 kpa może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma właśnie możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Powołanego przepisu nie można zatem stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, tzw. decyzji związanych, czyli takich, przy której wydaniu w określonym stanie faktycznym i prawnym może być wydana wyłącznie decyzja o określonej treści. Stanowcza regulacja prawna art.155 kpa nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Odmienna wykładnia przepisu art. 155 kpa prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów, zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron o uchylenie lub zmianę decyzji, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony, co pozostaje w sprzeczności z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 kpa ( tak w wyrokach NSA z dnia 9 sierpnia 2013r. II OSK 756/12, 2 lutego 2012r. I OSK 780/11, 25 lutego 2011r. I OSK 607/10 18 listopada 2011r. I OSK 631/11, 4 marca 2010r. I OSK 1287/09 wszystkie opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, NSA z dnia 4 października 2009 r. sygn. akt IV SA 1459/97 opublikowany w LEX nr 47884 ). Bez wątpienia decyzja wydawana na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ( tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 83) jest decyzją związaną. Z jej przepisów jasno bowiem wynika, że w razie spełnienia określonych przesłanek właściwy organ nie jest uprawniony, ale zobowiązany do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Z tego też powodu zgoda spółdzielni na uchylenie decyzji nie była wystarczająca i nie mogła mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia organu. Oczywiste jest natomiast, że w takiej sytuacji nie ma potrzeby badania innych przesłanek, bowiem ich wystąpienie i tak nie spowoduje wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Bez znaczenia jest zatem, czy w niniejszej sprawie występuje słuszny interes strony lub interes społeczny w rozumieniu powołanego przepisu. Z tego powodu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 z e zmianami ) skargę należało oddalić.