II SA/Lu 473/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi D. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) w dniu [...] lutego 2015 r., znak: [...] Kierownik Referatu do Spraw Lokalizacji Architektonicznych Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta L., odmówił D. H. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z drogą wewnętrzną, zjazdem oraz niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działce oznaczonej numerem [...], położonej przy ul. [...], pas drogowy - działki nr [...] W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. określającego przesłanki ustalenia warunków zabudowy. Podniósł, że stosownie do dyspozycji § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek inwestora, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Organ wskazał następnie, że w oparciu o wyniki tej analizy stwierdził, że w obszarze analizowanym podstawową formą zagospodarowania jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (bliźniacza, szeregowa i wolnostojąca) z uzupełniającym zespołem zabudowy usługowo-gospodarczej, który stanowią obiekty należące do [...]. Ustalił także, że w obszarze tym nie występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wnioskowana przez inwestora, co zdaniem organu, wskazuje na brak zachowania kontynuacji funkcji zarówno na terenie analizowanym, jak i w dalszym sąsiedztwie. Uznał zatem, że projektowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż narusza zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa" poprzez zamiar wprowadzenia na analizowanym obszarze obcego funkcjonalnie i formalnie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, w sposób nieuzasadniony intensyfikującego zainwestowanie osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ pierwszej instancji zwrócił ponadto uwagę na własną decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], którą odmówił ustalenia warunków zabudowy celem realizacji budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego na działce wymienionej we wniosku inwestora. Podkreślił, że kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 728/13 oddalił skargę na decyzję ostateczną organu drugiej instancji. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej D. H. zakwestionowała ustalenia organu co do braku spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Za wadliwe uznała wyznaczenie minimalnych granic obszaru analizowanego, co nie pozwoliło na ujawnienie w szeroko pojętym sąsiedztwie zabudowy analogicznej do projektowanego zadania inwestycyjnego. Skarżąca podniosła ponadto, że w odniesieniu do działek położonych na tym terenie, organ, załatwiając inne wnioski, wyznaczał granice obszaru analizowanego o różnych wartościach. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji kolegium podkreśliło, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadzający zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od określonej funkcji terenu, na którym ma być realizowana inwestycja oraz określonych cech zagospodarowania sąsiedniego terenu według tej zasady, zapewniając zachowanie ładu przestrzennego na danym terenie, tj. takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość. Organ odwoławczy podniósł, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, działając w celu urzeczywistnienia wyżej powołanej zasady, prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, a przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania na tym obszarze czyni zadość przepisom § 3 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy podkreślił, że na wyznaczenie granic obszaru analizowanego w jego minimalnym wariancie określonym w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury zasadniczy wpływ miała szerokość "frontu działki" inwestora. Kolegium podkreśliło, że strona, czyniąc w tym zakresie zarzut, sama wskazała, że wyznaczanie granic obszaru analizowanego w innych sprawach o różnych odległościach od terenu inwestycji dotyczyło różnych działek. Zamieszczona w aktach sprawy analiza obszaru, w tym jej części tekstowej i graficznej, bezspornie wykazywały na brak budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego nie tylko na obszarze analizowanym, ale również i w dalszym jego sąsiedztwie. Mając dodatkowo na uwadze ustalenia nieobowiązującego już na tym terenie planu miejscowego, kolegium podkreśliło, że rodzaj występującej tam zabudowy jest następstwem realizacji tychże ustaleń. Jest to wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w jej różnych formach: wolnostojącej, bliźniaczej i szeregowej. Z tego powodu organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] sierpnia 2010 r. decyzję nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla realizacji zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Organ odwoławczy podniósł dalej, że budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne i jednorodzinne, chociaż realizują podobne cele, z istoty są tak różne, że nie mogą dla siebie stanowić punktów odniesienia dla ustalania warunków zabudowy. Za zasadne zatem kolegium uznało rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, że projektowane zamierzenie nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuującego zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", która wymaga spełnienia kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Zdaniem kolegium, dla rozstrzyganej sprawy walor aktualności zachował także zapadły w odniesieniu do przedmiotowej działki wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 728/13. W skardze na decyzję kolegium D. H. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, 8, 11 i 107 § 2 i 3 k.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji, przy jednoczesnym oparciu się o wyniki analizy obszaru, którego granice zostały wyznaczone tylko w odniesieniu do działek sąsiednich; 2) błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy poprzez niewzięcie pod uwagę decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], w której wykazano, że budynek posadowiony przy ul. [...] jest budynkiem wielorodzinnym. Ubocznie skarżąca uznała za nieuzasadnione powoływanie się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 728/13, gdyż organ pierwszej instancji, odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla omawianej działki, wprowadził w błąd tak kolegium, jak i sąd, w wyniku czego zapadły negatywne dla inwestora rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, kolegium podniosło, że kwestionowana analiza obszaru w wyznaczonych granicach nie ograniczyła się do nieruchomości bezpośrednio położonych względem działki skarżącej. Świadczy o tym zarówno część opisowa, jak i część graficzna tejże analizy. Kolegium przyznało, że w swojej praktyce niejednokrotnie spotykało się z podobnym zarzutem, gdyż zdaniem podmiotów ubiegających się o wydanie decyzji pozytywnie załatwiającej wniosek, właściwie przeprowadzona analiza obszaru to taka, która w rezultacie "znajdzie" obiekt budowlany będący punktem odniesienia dla ustalenia warunków dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, bez oglądania się na racjonalność takiego poszerzania obszaru badanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z drogą wewnętrzną, zjazdem oraz niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działce oznaczonej numerem [...], położonej przy ul. [...]. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z punktu widzenia rozstrzygnięć wydanych w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma dyspozycja art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zawierającego tzw. zasadę :dobrego sąsiedztwa", której celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 491 i n.). Zasada dobrego sąsiedztwa realizuje ochronę wartości wynikających z zasady zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego. Rozstrzyganie sprawy zgodnie z wymogami zasady dobrego sąsiedztwa wypełnia jedną z gwarancji zasady równości, to jest równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Przeciwdziała nadto tendencyjności czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć (zob. W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 292). Celem wspomnianej regulacji jest ochrona ładu przestrzennego, służy ona bowiem powstrzymaniu zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, na których brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA: z dnia 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06, Lex nr 322329 oraz z dnia 4 lipca 2007 r., II OSK 997/06, Lex nr 355295). Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został w przepisach powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W rozpoznawanej sprawie szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wynosi 37 m, dlatego wokół tej działki wyznaczono obszar analizowany wynoszący 111 m, tj. trzykrotną szerokość frontu działki, mierząc w każdą stronę od granic działki, co odpowiada dyspozycji wyżej powołanej normy prawnej. To właśnie sposób wyznaczenia obszaru analizowanego stanowi przedmiot sporu w niniejszej sprawie. Według skarżącej, organy błędnie wyznaczyły przewidziany w § 3 ust. 2 rozporządzenia minimalny obszar analizy, gdyż w niedalekim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem występuje zabudowa wielorodzinna. Tego stanowiska nie sposób podzielić. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego jako trzykrotnej szerokość frontu działki objętej wnioskiem jest prawnie wymaganym minimum. Z unormowania § 3 rozporządzenia wynika, iż obszar analizowany może obejmować obszar większy niż wskazany w tym przepisie obszar minimalny. Norma § 3 rozporządzenia nie zawiera jednak przesłanek określających przypadki, które obligują organ administracji do wyznaczenia obszaru analizowanego obejmującego teren większy niż minimalny, ani sposobu wyznaczenia takiego obszaru, czy też jego maksymalnej wielkości. Niemniej jednak wykładnia celowościowa i systemowa prowadzi do wniosku, że kwestia wielkości obszaru analizowanego nie jest pozostawiona swobodnemu uznaniu organu. Wyznaczając obszar analizowany, organ powinien mieć na względzie unormowanie art. 61 ust. 1 ust. 1 u.p.z.p., który przewiduje, że przy wydaniu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu analizie podlega sąsiednia okolica i istniejące w niej zabudowania stanowiące wyznacznik kontynuacji zabudowy w zakresie funkcji i cech zabudowy znajdujących się w pobliżu działki, na której planowana jest inwestycja. Wyznaczenie zakresu obszaru analizowanego uzależnione być może od wielu czynników, w tym zróżnicowania funkcji na danym terenie, wielkości nieruchomości, czy też stopnia rozproszenia zabudowy na danym terenie. Co do zasady, brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, ale tylko wówczas, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru. Organ ma zatem obowiązek ustalić, jaki jest charakter zabudowy na sąsiednim terenie. W przypadku stwierdzenia, że na tym terenie występuje znaczne rozproszenie i zróżnicowanie zabudowy, celowym i zasadnym może okazać się powiększenie obszaru analizowanego. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające wyznaczenie obszaru analizowanego w promieniu większym niż minimalny, tj. równy trzykrotności szerokości frontu działki nr [...], z uwagi na to, że w sąsiedztwie tej działki występuje zwarta, jednorodna, spójna zabudowa, której charakter stanowi wystarczający, jednoznaczny wyznacznik kontynuacji zabudowy. W wyznaczonym przez organ pierwszej instancji obszarze analizowanym znajduje się ponad 140 działek, z których ponad 110 zabudowanych jest budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, niekiedy wraz z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi, pozostałe zaś są przeznaczone pod ulice, stanowią działki zabudowane wyłącznie budynkami gospodarczymi, bądź niezabudowane, a jedynie działka nr [...] zabudowana jest budynkami usługowymi, magazynowymi i produkcyjnym należącymi do [...]. Na żadnej z tych działek nie został wzniesiony budynek mieszkalny wielorodzinny. Z powyższego wynika, że niewątpliwie na obszarze analizowanym dominującą formę zabudowy stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która uzupełniona jest zabudową innego rodzaju, nie obejmującą jednak zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, gdy z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że działka, na której zaplanowano inwestycję, położona jest na obszarze zabudowy jednorodzinnej. Zabudowa wielorodzinna i zabudowa jednorodzinna różnią się względem siebie co do parametrów i cech zabudowy. Te odmienności muszą być brane pod uwagę przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Takie stanowisko zajął również tutejszy sąd w sprawie o sygnaturze akt II SA/Lu 728/13, który wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r. oddalił skargę M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L., której dotyczy niniejszej postepowanie. Uznanie za prawidłowe wyznaczenie przez organ pierwszej instancji obszaru analizowanego czyni niezasadnym również drugi z zarzutów skargi, tj. zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy poprzez niewzięcie pod uwagę decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], w której wykazano, że budynek posadowiony przy ul. [...] jest budynkiem wielorodzinnym. Działka nr [...], położona przy ul. [...] nie była objęta obszarem analizowanym w niniejszej sprawie. O ile – jak wyżej podniesiono - co do zasady, samo wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem jest dopuszczalne, to niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do "poszukiwania" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku. Mając na uwadze powyższe, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. poz. 270 ze zm.).