II SA/Lu 483/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Joanna Stadnik, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2008 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie odmowy nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 28 listopada 2007r. złożonym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego M.K. domagał się sprawdzenia, czy mieszczący się w L. działka nr 619 zakład betoniarski B.U. zbudowany został zgodnie z pozwoleniem na budowę. Wyjaśnił, że prowadzona w nim produkcja materiałów budowlanych , która w sezonie trwa od godzin rannych do późnych godzin nocnych, hałas maszyn i huk wibratorów nie pozwala mu normalnie funkcjonować w domu, który jest usytuowany zaledwie kilka metrów od zakładu. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane odmówił nakazania określonych czynności lub robót budowlanych w budynku szopogarażu usytuowanego na wspomnianej działce należącej do K.U., B.M., B.O. i Z. O. W uzasadnieniu decyzji podano, że na działce tej znajduje się użytkowany budynek gospodarczy o wymiarach 14,6m x 6,35m o ścianach murowanych ze stropodachem na belkach stalowych, pokryty płytami azbestowo-cementowymi, wyposażony w instalację elektryczną. Budynek został wybudowany na podstawie decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...]listopada 1987r nr [...] o zatwierdzeniu projektu realizacyjnego działki i udzieleniu I.O. pozwolenia na budowę szopogarażu o wymiarach 6,25m x 12,25m. W toku kontroli stwierdzono, że wewnątrz obiektu znajduje się widlak, stół drewniany z imadłem oraz dwa wózki do transportu form. Na zewnątrz stwierdzono skład wyrobów betonowych. Na budynku znajdują się tablice informujące wskazujące na prowadzenie zakładu betoniarskiego. Oględziny nie wykazały, aby budynek był wykorzystywany niezgodnie z przeznaczeniem, choć został on wybudowany niezgodnie z pozwoleniem poprzez zwiększenie jego długości i szerokości oraz usytuowanie w odległości 1m od granicy działki, zamiast w granicy. Ponieważ budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę , organ uznał za właściwe zastosowanie trybu wynikającego z art.51 Prawa budowlanego, który prowadzi do legalizacji robót budowlanych zrealizowanych niezgodnie z pozwoleniem na budowę. W świetle tego przepisu organ uznał, że mimo wystąpienia odstępstw od pozwolenia na budowę nie ma podstaw do nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót przy budynku. Organ wyjaśnił, że na sąsiedniej działce istniała zabudowa w odległości 10m od granicy z działką nr. 320. Zatem posadowienie ściany budynku na odległość 1m od granicy spełniało wymogi § 12 ust.2 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ( Dz.U Nr 17, poz. 62 ), według którego przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki odległości określone w ust.1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym , że odległość między budynkiem istniejącym , a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8m. Za odmową nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót przemawiało także to, że zakład funkcjonował od 1982r. Organ podkreślił, że w sprawach działalności gospodarczej właściwe są organy gminy, a nie organy nadzoru budowlanego. W związku z tym poinformowano wnioskodawcę, że w celu usunięcia uciążliwości powstałych na skutek pracy maszyn i urządzeń może wystąpić z powództwem cywilnym przeciwko właścicielowi naruszającemu swoim działaniem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po rozpoznaniu odwołania M. K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powyższą decyzję uchylił i postępowanie przed organem I instancji umorzył, uznając, że wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zlokalizowanego na działce 319 murowanego budynku szopogarażowego usytuowanego w odległości 19, 5 m od granicy z działką 318/2 której jest właścicielem oraz w odległości 1m od granicy z działką 320 stanowiącą własność J. K. Zdaniem organu odwoławczego jego interes prawny nie wynikał z określonego przepisu prawa materialnego. Stanowisko powyższe zakwestionował M.K. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie art.28 kpa poprzez przyjęcie , że nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu, wnosił o jej uchylenie. Skarżący wyjaśnił, że jego nieruchomość graniczy bezpośrednio z działką 319 na której prowadzony jest zakład betoniarski. Działki leżą w terenie , który zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe zagrodowe. Pracujące w zakładzie maszyny wytwarzają hałas, który uniemożliwia mu normalne funkcjonowanie. Skarżący zaznaczył, że negatywne oddziaływanie zakładu betoniarskiego zakłóca normalne korzystanie z nieruchomości naruszając przez to prawo własności. Z tego też wywodzi dla siebie uprawnienie strony w żądaniu ustalenia zgodności budowy szopogarażu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zaznaczył, że art.81 ust.1 pkt.1 lit. a w związku z art.80 ust.2 pkt.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane jednoznacznie wskazuje na obowiązek organów administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego do przestrzegania przepisów prawa budowlanego , a w szczególności do badania zgodności zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wszczęcie kontroli w tym zakresie może nastąpić z urzędu lub na wniosek podmiotu mającego interes prawny w przeprowadzeniu takiej kontroli. W tym przypadku podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku jest skarżący, który będąc właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością na której zlokalizowany jest zakład betoniarski narażony jest na immisje zakłócające normalne korzystanie z nieruchomości, naruszając w ten sposób jego prawo własności. Zaznaczył, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że źródłem interesu prawnego , o którym mowa w art.28 kpa może być prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe. Podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną , a przedmiotem postępowania istnieje – uzasadnione treścią normy prawa materialnego – realne , rzeczywiste powiązanie. Zauważył ponadto, że w postępowaniu w sprawie sposobu użytkowania obiektu budowlanego na danej nieruchomości interes prawny mają właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 28 k.p.a stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z przepisu tego wynika, iż elementem kwalifikującym dany podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest interes prawny lub obowiązek. Przychylić należy się do stanowiska wyrażonego w uchwale 7 sędziów przez Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 3 lutego 1997 ( OPS 9/96 ONSA/1997/3/102 ), że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach tego prawa ujmowanego szeroko, a więc prawa materialnego administracyjnego, finansowego, prawa pracy i prawa cywilnego, musi być norma lub normy prawne przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu (podmiotów) możliwość wydania decyzji administracyjnej (lub niekiedy postanowienia). W wypadku normy prawnej uprawniającej określony podmiot może (czy też powinien) uzyskać rozszerzenie sfery swoich możliwości zachowań zgodnych z prawem, a w wypadku normy zobowiązującej może (powinien) być obarczony powinnością określonego zachowania wyznaczonego zakazem lub nakazem zawartym w normie ustawowej. Taka przewidziana w przepisach prawa materialnego możliwość (lub obowiązek) konkretyzacji uprawnień i obowiązków określonego podmiotu oznacza, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza w istocie związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić i - w konsekwencji - decyzją administracyjną, stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy, czyli autorytatywne ustalenie tych uprawnień lub obowiązków. Sąd zwrócił uwagę, że interes prawny musi mieć postać kwalifikowaną. Stroną jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r. sygn. IV SA 1254/88, nie publ.) i musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu, co oznacza, że decyzja administracyjna wywiera bezpośredni skutek w sferze praw i obowiązków określonego podmiotu. Uzasadnione jest w tej sytuacji przekonanie, że interes prawny przysługuje podmiotowi tylko w jego "własnej" sprawie administracyjnej. Z treści uzasadnienia skargi wynika, że skarżący upatruje swojego interesu prawnego w naruszeniu jego prawa własności przez negatywne immisje w postaci hałasu związane z pracą urządzeń zamontowanych w zakładzie produkcyjnym znajdującym się na nieruchomości sąsiedniej, powołując się na przepis art.140 kodeksu cywilnego, gwarantującego mu niezakłócone wykonywanie prawa własności. Stąd też należało po pierwsze rozstrzygnąć, czy przepis prawa cywilnego może stanowić źródło interesu prawnego w rozumieniu art.28 kpa. Na taką możliwość wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny ( wyrok z dnia 30 czerwca 1999r IV SA 629/97 , 2 lipca 1998 IV SA 1306/96 , uchwała NSA z dnia 26 listopada 2001r OPK 19/01). W uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 11 października 1999r ( OPS 11/99 ONSA 2000/1/6 ), o ile ma on związek z materialnym prawem administracyjnym. Sąd zauważył, że interes prawny właściciela nieruchomości, wynikający z prawa rzeczowego, może pozostawać w bezpośrednim związku ze sprawą administracyjną i rozstrzygnięciem w takiej sprawie, odnoszącym się do sąsiedniej nieruchomości. W uchwale tej wydanej na gruncie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska ( tekst jedn. Dz.U z 1994r. Nr 49, poz.196 ze zmianami ) sąd podkreślił , że działanie różnego rodzaju urządzeń powodujących hałas lub wibracje oraz inne uciążliwości dla środowiska, podejmowane na określonej nieruchomości, mogą oddziaływać na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Stąd też na prawo właściciela nieruchomości sąsiedniej do niezakłóconego korzystania z nieruchomości może mieć bezpośredni wpływ decyzja administracyjna dotycząca podmiotu powodującego uciążliwości dla środowiska (emitującego np. hałas i wibracje). Powołując się na uchwałę składu 5 sędziów NSA z dnia 25 września 1995r. ( VI SA 13/95 ONSA 1995/4/154 ), według której decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może wpływać na sposób wykonywania własności sąsiednich nieruchomości, a tym samym właściciel sąsiedniej nieruchomości może być stroną w tym postępowaniu, sąd zauważył, że nie byłby racjonalny pogląd, zgodnie z którym wynik postępowania administracyjnego w sprawie sposobu zagospodarowania nieruchomości (lokalizacja określonych obiektów i urządzeń), także z punktu widzenia przepisów o ochronie środowiska, może oddziaływać bezpośrednio na sferę interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości, wynikających z wykonywania przysługującego mu prawa własności, natomiast postępowanie dotyczące funkcjonowania urządzeń powodujących uciążliwości dla środowiska nie oddziałuje na sferę interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości. To, że właściciel nieruchomości, z której korzystanie odbywa się z uciążliwościami powodowanymi naruszeniem przepisów o ochronie środowiska przez osoby trzecie, może wystąpić do sądu z roszczeniem o zaniechanie naruszenia przeciwko podmiotowi dopuszczającemu się naruszenia, nie wyklucza samo przez się możliwości skorzystania ze środków ochrony w postępowaniu administracyjnym. System środków ochrony bowiem ma charakter komplementarny w tym znaczeniu, że środki te wzajemnie się uzupełniają. Działania administracyjne na podstawie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nie wykluczają roszczenia cywilnoprawnego. Są to równoległe środki zmierzające do ochrony środowiska (B. Kordasiewicz: glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 1985 r. sygn. IV CR 122/85, OSP 1987, z. 4, poz. 84). Określenie w postępowaniu administracyjnym czynności zmierzających do ograniczenia uciążliwości dla środowiska czy też wydanie stosownych nakazów użytkownikom urządzeń technicznych może oddziaływać bezpośrednio na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Właściciel takiej nieruchomości, niezależnie od przysługującego mu roszczenia cywilnoprawnego, może wykazać, że sprawa administracyjna, której przedmiotem jest określenie obowiązków użytkownika urządzeń, dotyczy także jego interesu prawnego. Już choćby to stanowisko przemawia za wadliwością zaskarżonej decyzji, której argumentacja sprowadza się jedynie do wykazania braku przymiotu strony skarżącego , bez rozważenia związku przepisów prawa cywilnego z materialnym prawem administracyjnym. Uwagi powyższe mają w pełni zastosowanie także na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994r prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami ) na które to przepisy powoływał się organ I instancji opierając swoją decyzję na przepisie art.51 ust.1 pkt.2 tej ustawy, skoro art.28 ust.2 prawa budowlanego wprost wiąże interes prawny z tytułem własności. Trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2005r ( OSK 682/04 LEX 176144), iż interes prawny w sprawie budowy lub użytkowania obiektów budowlanych ma właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiedniej z tym zastrzeżeniem, że obiekt budowlany ma wpływ na wykonywanie swojego prawa przez właściciela (użytkownika wieczystego) sąsiedniej nieruchomości. Jest oczywiste, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Z kolei w wyroku z dnia 13 grudnia 2006r. ( II OSK 94/06 LEX nr 319419 ) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że postępowanie prowadzone w trybie art. 51 prawa budowlanego jest postępowaniem, które wobec niezłożenia przez inwestora pozwolenia na budowę , niejako zastępuje postępowanie o pozwolenie na budowę, dlatego ma w nim zastosowanie przepis art. 28 ust.2 tego prawa , stanowiący, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele , użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, jako lex specjalis w stosunku do unormowania zawartego w art.28 kpa. Zaaprobować należy stanowisko sądu , według którego nie do przyjęcia byłby pogląd, że w razie wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o pozwolenie na budowę , to wówczas ocenę przymiotu strony określa art.28 ust.2 prawa budowlanego, natomiast w sytuacji , gdyby wykonując te same roboty budowlane , na których wykonanie wymagane jest pozwolenie na budowę, a inwestor nie występuje z wnioskiem o pozwolenie na budowę , to określenie, kto w postępowaniu prowadzonym w takich okolicznościach sprawy jest stroną, nie podlega już unormowaniu wspomnianego przepisu. W sprawie jest jasne, że organ odwoławczy umarzając postępowanie przed organem I instancji w ogóle nie rozważył interesu prawnego skarżącego wypływającego z przepisu art.140 k.c w związku z art.28 ust.2 prawa budowlanego. Dla skutecznego odparcia zarzutu skarżącego, że błędnie nie uznano go za stronę postępowania nie jest wystarczające stwierdzenie, że budynek w którym odbywa się produkcja wyrobów betonowych znajduje się w odległości 19,5 m od granicy z nieruchomością skarżącego. Z tego względu na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U Nr 153, poz.1270 ze zmianami ) należało uchylić zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o kosztach oparto na treści art.200 wspomnianej ustawy.