II SA/Lu 485/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę, II. przyznaje radcy prawnemu K. Ł. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w kwocie 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] maja 2021 r., Dyrektor Zakładu Karnego, po rozpatrzeniu odwołania W. S. (dalej jako: skarżący) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w O. L. z [...] marca 2021 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z [...] lutego 2021 r. skarżący wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego w O. L. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii odpowiedzi na skargi osadzonych dotyczące Zakładu Karnego w O. L., uznane za zasadne i częściowo zasadne przez Dyrektora Zakładu Karnego z okresu od 1 stycznia do 31 grudnia 2013 r. W odpowiedzi organ pismem z [...] lutego 2021 r. wezwał skarżącego do wykazania przesłanki szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji, z uwagi na fakt, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. W tej sytuacji Dyrektor Zakładu Karnego decyzją z 31 marca 2021 r. odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji. W ocenie organu informacja ta ma charakter informacji przetworzonej, a skarżący nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji objętej żądaniem. W odwołaniu od decyzji skarżący wyraził niezadowolenie z wydanej decyzji, bowiem zawiera informacje niezgodne z prawdą oraz zasadami logiki. Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z 6 maja 2021 r., Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił wyrażone w sprawie stanowisko, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, w przypadku której wnioskodawca musi wykazać, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacja żądana przez skarżącego nie jest wprost dostępna, wymaga przeglądu kilkuset dokumentów zgromadzonych w dziewięciu teczkach, sporządzenia kopii wyselekcjonowanych dokumentów i ich zanonimizowania w celu wyselekcjonowania treści odnoszących się do skarg i zarzutów uznanych za zasadne i częściowo zasadne z usunięciem pozostałych treści oraz usunięciem danych chronionych prawem. Usunięcie danych chronionych nie jest wyłącznie czynnością techniczną, polegającą na mechanicznym zaczernieniu imienia i nazwiska osoby, której skarga dotyczy, lecz czynnością analityczną, połączoną z wysiłkiem intelektualnym polegającą na uniemożliwieniu identyfikacji występujących tam osób poprzez anonimizację fragmentów tekstu umożliwiających identyfikację osoby, a także analizą pod kątem stwierdzenia, czy i jakie informacje chronione prawem się w nich znajdują. Wszystkie wymienione czynności prowadzą do wytworzenia nowego dokumentu o odmiennej od pierwotnej postaci. Ponadto zakres czynności jakie należałoby wykonać w celu realizacji wniosku skarżącego pozwala na przyjęcie, że zgromadzenie żądanych informacji wymagałoby takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które nie pozostawałby bez wpływu na normalny tok działania organu i realizację zadań przypisanych Dyrektorowi Zakładu Karnego w O. L.. Nadto dodał, że Zakład Karny w O. L. nie posiada specjalistycznego programu komputerowego służącego do anonimizacji pism w celu ich udostępnienia, nie posiada również wyspecjalizowanej w tym zakresie komórki czy pracownika. Tym samym należy uznać, że przygotowanie odpowiedzi zgodnej z kryteriami określonymi przez wnioskodawcę prowadziłoby do przetworzenia informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca nie podjął nawet próby zasygnalizowania interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji i wskazania w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje. Biorąc pod uwagę fakt, że wnioskodawca przebywał w Zakładzie Karnym w O. L. oraz treść złożenia innych licznych wniosków skierowanych do Dyrektora Zakładu Karnego w O. L. należy stwierdzić, że zainteresowanie skarżącego odpowiedziami na skargi innych osadzonych jest bezpośrednio związane z jego sytuacją osobistą i chęcią formułowania środków zaskarżenia. W tej sytuacji - zdaniem organu - przedmiotowy wniosek obiektywnie nie służy jakiemukolwiek dobru powszechnemu, nie prowadzi do poprawy funkcjonowania urzędu i nie służy usprawnieniu realizacji przez organ zadań publicznych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma na celu zaspokojenie indywidualnych potrzeb wnioskodawcy. Korzystać z niej należy wtedy, gdy celem jest troska o dobro publiczne. Innymi słowy sposób korzystania z prawa dostępu do informacji publicznej może stanowić nadużycie prawa. W skardze do sądu administracyjnego W. S. stwierdził, że całkowicie bezzasadne jest zakwalifikowanie żądanej przez niego informacji publicznej jako przetworzonej. Czynności polegające na odnalezieniu, skopiowaniu oraz anonimizacji odpowiednich dokumentów nie stanowią o takim charakterze informacji, nawet jeżeli są to czynności czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych. Nadto skarżący podniósł, że każda jednostka Służby Więziennej prowadzi ewidencję wniosków i skarg osadzonych, co oznacza, że organy Służby Więziennej dysponują bazą danych, która umożliwia proste wyszukanie, a następnie zgromadzenie, wykonanie kserokopii i anonimizacji żądanych informacji. Nadto skarżący podniósł, że organ nie przedstawił żadnych dowodów które pozwalałyby przyjąć, że żądanie udostępnienia informacji objętych przedmiotowym wnioskiem miało związek wyłącznie z prywatnym interesem skarżącego. Również liczba składanych wniosków w żaden sposób nie świadczy o nadużyciu prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z [...] listopada 2021 r. ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącego poparł w całości stanowisko skarżącego zaprezentowane w skardze. W ocenie pełnomocnika błędem organu jest traktowanie wniosku skarżącego jako dostępu do informacji przetworzonej. W tym zakresie przywołał wyroki sądów administracyjnych wskazujące na słuszność takiego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawy o tożsamym przedmiocie w tym również między tymi samymi strona były już przedmiotem rozstrzygania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (v. wyroku z 29 lipca 2021 r., II SA/Lu 67/21, z 13 października 2021 r., II SA/Lu 506/21, wyroki z 7 października 2021 r., II SA/Lu 510/21 i II SA/Lu 505/21). Z uwagi na tożsamość istotnych elementów stanu faktycznego i prawnego tych spraw oraz szacunek dla dotychczasowego dorobku prawnego, sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela zawarte w przywołanych wyrokach stanowisko, uznając je za własne. Dylematem o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to, czy żądana informacja jest informacją przetworzoną czy prostą. O ile bowiem dostęp do informacji publicznej prostej ma właściwie nieograniczony charakter, to udostępnienie informacji publicznej przetworzonej wymaga wykazania po stronie wnioskodawcy, że uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przed przystąpieniem do rozstrzygnięcia spornej kwestii należy odnotować znaną zarówno sądowi z urzędu, jak i obydwu stronom sporu okoliczność, że skarżący, przebywając w zakładzie karnym, składa liczne wnioski do organów Służby Więziennej, dotyczące udostępnienia mu informacji publicznej. Wśród tych wniosków powtarzają się również takie, które obejmują zakres identyczny jak w rozpoznawanej sprawie - zawierają żądanie udostępnienia przez dyrektora danego aresztu śledczego lub zakładu karnego kopii zanonimizowanych odpowiedzi na skargi osadzonych dotyczących działalności danego aresztu lub zakładu, które to skargi zostały przez organ rozpatrzone pozytywnie, tzn. uznane za zasadne lub częściowo zasadne. Z informacji dostępnych w bazie orzeczeń sądów administracyjnych wynika, że na dzień orzekania w rozpoznawanej sprawie, sądy rozpoznały kilka takich skarg na decyzje odmowne. Jak słusznie podnosi pełnomocnik skarżącego w dwóch przypadkach skargi zostały uwzględnione (wyrok WSA w Białymstoku z 21 maja 2021 r., II SA/Bk 286/21 i wyrok WSA w Poznaniu z 15 lipca 2021 r., IV SA/Po 314/21). W pozostałych natomiast skargi te zostały oddalone. Widząc powyższą rozbieżność w orzecznictwie, sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie nie podziela stanowiska i argumentacji zawartej w przywołanych wyrokach lecz wyrażone w orzecznictwie stanowisko odmienne. Mianowicie poza sporem pozostaje kwestia tego, że żądana informacja stanowi informację publiczną. Jak wskazano spór dotyczy tego, czy żądanie dotyczy informacji przetworzonej, w przypadku której dostęp jest ograniczony poprzez konieczność wykazania przez wnioskodawcę, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej; Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, ze zm.; dalej jako: u.d.i.p.). Jak wskazuje się w orzecznictwie, informacją publiczną przetworzoną jest informacja, która w dniu złożenia wniosku zasadniczo nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, dla jej wytworzenia konieczne jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Jest to więc jakościowo nowa informacja, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Wytworzenie informacji przetworzonej wymaga ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Działania podejmowane w celu wytworzenia informacji przetworzonej - wykraczają poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu. Ratio legis ograniczenia wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.di.p. wyraża się w zapobieganiu sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej. Innymi słowy, proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (v. wyroki NSA z 12 grudnia 2012 r I OSK 2149/12; z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; z 5 września 2013 r., I OSK 953/13; z 3 października 2014 r., I OSK 747/14; z 30 września 2015 r., I OSK 1746/14; z 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15; z 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14). Co szczególnie istotne w kontekście rozpoznawanej sprawy, w orzecznictwie podkreśla się, że przetworzenie informacji może polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11; z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14). Czynnikiem determinującym uznanie informacji za przetworzona jest również szeroki zakres przedmiotowy, podmiotowy, czasowy, wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów. Jak podkreśla się w orzecznictwie, informacja przetworzona to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11; z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11; z 21 września 2012 r., l OSK 1477/12; z 2 października 2014 r., I OSK 140/14). W ocenie Sądu analiza żądania skarżącego wskazuje jednoznacznie, że pozytywne rozpatrzenie jego wniosku wymagało czynności, które powodowałyby powstanie informacji przetworzonej. Żądana przez skarżącego informacja miała obejmować kopie odpowiedzi na skargi osadzonych dotyczące Zakładu Karnego w O. L., uznane za zasadne i częściowo zasadne przez Dyrektora Zakładu Karnego z okresu od 1 stycznia do 31 grudnia 2013 r. W ocenie Sądu zasadne są argumenty organów wskazujące, że tego rodzaju informacje nie są wprost dostępne, wymagają przeglądu dokumentów obejmujących wszystkie skargi wniesione w danym okresie, dotyczącym Zakładu Karnego. Skarżący nie ma przy tym racji powołując się na to, że są to informacje dostępne "wprost", w oparciu o prowadzone przez organy Służby Więziennej ewidencje (w tym elektroniczne) oraz sporządzane zestawienia statystyczne. Należy zwrócić uwagę, że skarżący żąda dokumentów o określonej treści, a nie jedynie ogólnych, statystycznych informacji o ilości skarg rozpatrzonych pozytywnie w danym okresie. Jak trafnie wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z 26 maja 2021 r., IV SA/Po 229/21 odpowiedzi na skargi "są sporządzane na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku przeprowadzonych postępowań skargowych, zawierają odniesienia do wszystkich zarzutów podnoszonych w skargach w tym również uznanych za bezzasadne. Pismo może stanowić odpowiedź na kilka skarg, w tym również uznanych za bezzasadne oraz zawiera w swojej treści informacje pozwalające na zidentyfikowanie osoby, której skarga dotyczy. Powoduje to, że przygotowanie żądanej informacji publicznej wymaga przeprowadzenia analizy, zestawienia, wyciągów z dokumentów w celu wyselekcjonowania treści odnoszących się do skargi zarzutów uznanych za zasadne z usunięciem pozostałych treści oraz usunięcia danych chronionych prawem. Przy czym usunięcie danych chronionych jest czynnością analityczną, połączoną z wysiłkiem intelektualnym polegającą na uniemożliwieniu identyfikacji występujących tam osób poprzez anonimizację fragmentów tekstu umożliwiających identyfikację osoby a także analizą pod katem stwierdzenia, czy i jakie informacje chronione prawem się w nich znajduję. Wszystkie te zabiegi, wymagane do przygotowania informacji zgodnie z żądaniem wnioskodawcy prowadzą w istocie do wytworzenia nowego dokumentu o odmiennej od pierwotnej postaci". Przygotowanie żądanej informacji generowałoby zatem konieczność podjęcia dodatkowych czynności angażujących do ich realizacji kilka osób, co w oczywisty sposób wpływa na normalny tok pracy danej komórki organizacyjnej. Konkludując - w ocenie sądu - objęte wnioskiem informacje mają charakter informacji przetworzonej. W sytuacji, gdy przedmiotem wniosku o udzielenie informacji publicznej jest informacja przetworzona, wnioskodawca bądź we wniosku bądź na żądanie podmiotu zobowiązanego do wytworzenia informacji, winien wykazać, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przez "szczególnie istotny interes publiczny" w uzyskaniu informacji przetworzonej, orzecznictwo sądów administracyjnych rozumie informację, która służyłaby uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z prawidłowym funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Chodzi o informację, która byłaby istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, co do której wnioskodawca jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu i to w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego ma wpływ realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji, a nie wyłącznie indywidualne przekonanie wnioskodawcy co do istnienia takiej możliwości. Celem uzyskania informacji publicznej przetworzonej nie jest zaspokojenie indywidualnych potrzeb (vide: wyrok NSA z 26 stycznia 2017 r., I OSK 2124/16). W tym zakresie, wobec nie wykazania przez skarżącego szczególnego interesu publicznego zasadnie organy odmówiły udostępnienia wnioskowanej informacji. Jednocześnie za racjonalne i zgodne z logiką i doświadczeniem życiowym są argumenty organu, że zainteresowanie skarżącego odpowiedziami na skargi innych osadzonych jest bardziej niż z interesem publicznym związane z jego sytuacją osobistą i chęcią formułowania środków zaskarżenia. Wobec braku jakichkolwiek argumentów przeciwnych ze strony skarżącego, nie sposób nie zgodzić się z organem, że wniosek skarżącego obiektywnie nie służy jakiemukolwiek dobru powszechnemu, nie prowadzi do poprawy funkcjonowania urzędu i nie służy usprawnieniu realizacji przez organ zadań publicznych. Zasadność tych argumentów potwierdza wspomniana na wstępie liczba wniosków i postępowań, w tym sądowych, inicjowanych przez skarżącego. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.). O wynagrodzeniu radcy prawnego, świadczącego pomoc prawną z urzędu, sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 ww. ustawy oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U z 2019 r. poz. 68).