II SA/Lu 5/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]. Sygn. akt II SA/Lu [...] UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po rozpatrzeniu odwołania B. P. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Kierownika Sekcji ds. Świadczeń Socjalnych Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odwołującej zasiłku rodzinnego na dziecko N. P., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Organ pierwszej I instancji odmówił przyznania B. P. zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego wskazując, że dochód miesięczny na osobę w rodzinie wnioskodawczyni w 2014 r. wyniósł [...] zł i przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku rodzinnego. B. P. w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej podniosła, że nie jest dla niej zrozumiałe w jaki sposób organ pierwszej instancji obliczył dochód jej rodziny, w szczególności na jakiej podstawie zaliczył do dochodu rentę za miesiąc wrzesień 2015 r. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w myśl art. 5 ust.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty [...]zł. Organ stwierdził, że w przypadku wnioskodawczyni wyliczenie dochodu na osobę w rodzinie wygląda następująco: [...] zł (dochód B. P.) + [...] zł (dochód B. P. z działalności opodatkowanej w formie ryczałtu ewidencjonowanego) + [...] zł (dochód G. P.) = [...] zł : 12 miesięcy = [...] zł + [...] zł (dochód B. P. uzyskany we wrześniu 2015 r.) = [...] zł : 3 osoby = [...] zł na osobę w rodzinie. Odnosząc się do zarzutu odwołującej w zakresie zaliczenia renty do jej dochodu organ II instancji stwierdził, że strona w trakcie okresu zasiłkowego uzyskała dochód w postaci renty i pobierała go w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Zgodnie zaś z treścią art. 5 ust. 4 lit. "b" ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. W ocenie Kolegium wskazana w uzasadnieniu kwota renty została zatem przez organ I instancji prawidłowo uwzględniona przy obliczaniu dochodu, ponieważ strona dochód ten uzyskiwała w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Z powyższych względów organ odwoławczy zaaprobował stanowisko, iż strona nie spełnia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania świadczeń rodzinnych. Organ stwierdził zatem, że pomimo, iż z akt sprawy wynika, że strona znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i ponosi znaczne koszty utrzymania i wychowania córki, brak jest podstaw do zmiany decyzji organu pierwszej instancji. W przypadku niespełniania przesłanek do przyznania świadczenia organy są bowiem zobowiązane odmówić jego przyznania. Przepisy prawa nie dają możliwości wzięcia pod uwagę ciężkiej sytuacji rodziny i przyznania zasiłku rodzinnego na ich podstawie, pomimo przekraczania kryterium dochodowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję B. P. wniosła do wyliczenie dochodu jej rodziny zgodnie ze stanem faktycznym i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, obliczając dochód jej rodziny w przeliczeniu na osobę, podwoiło jej dochody. Nie uwzględniło bowiem faktu, że skarżąca pobierała świadczenie rehabilitacyjne z ZUS w wysokości około [...] zł miesięcznie do dnia [...] sierpnia 2015 r. i dopiero po utracie tego świadczenia, w dniu [...] sierpnia 2015 r., otrzymała rentę w wysokości [...] zł. Zatem dochody jej rodziny po przyznaniu renty zmalały, a nie wzrosły. Organ odwoławczy zsumował natomiast kwotę świadczenia rehabilitacyjnego z rentą, co spowodowało podwojenie dochodu. Takie działanie, zdaniem skarżącej, jest sprzeczne ze stanem faktycznym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 i art. 4 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w ramach powyższych kryteriów należy stwierdzić, że jest ona zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały bowiem wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem żądania skarżącej w niniejszej sprawie było przyznanie zasiłku rodzinnego na dziecko N. P. oraz dodatków do tego zasiłku (z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia i z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego). Wniosek podlegał zatem rozpatrzeniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm., dalej jako "u.ś.r."). Jak wynika z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 u.ś.r. zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: 1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie uczącej się; jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty kryterium dochodowego, którego wysokość w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji wynosiła [...] zł, zaś od dnia [...] listopada 2015 r. wynosi [...] zł. W przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, wskazane kryterium w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji wynosiło [...] zł, zaś w dacie orzekania przez Kolegium - [...] zł (art. 5 ust. 2 u.ś.r.). W niniejszej sprawie o sposobie rozstrzygnięcia wniosku skarżącej decydowało zachowanie powiększonego kryterium dochodowego, określonego w art. 5 ust. 2 u.ś.r., albowiem córka skarżącej N. P. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia [...] czerwca 2015 r., wydanym przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania i Niepełnosprawności w L., ważnym do dnia [...] czerwca 2017 r. Z art. 3 pkt 1 u.ś.r. wynika, że ilekroć w ustawie tej jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia [...] lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2010 r. nr 51, poz. 307, ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (art. 3 pkt. 1 lit. a) oraz inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych (art. 3 pkt 1 lit c). Dochód rodziny - w myśl art. 3 pkt 2 u.ś.r. - stanowi sumę dochodów członków rodziny. Z kolei dochód członka rodziny - zgodnie z pkt 2a powołanego artykułu - oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b. Stosownie do art. 5 ust. 4 u.ś.r. w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych (art. 5 ust. 4a u.ś.r.). W przypadku zaś uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych (art. 5 ust. 4b u.ś.r.). W niniejszej sprawie istota sporu dotyczy uwzględnienia przez organy, przy ustalaniu dochodu rodziny skarżącej, jej renty z tytułu niezdolności do pracy i potraktowania tej należności jako dochód uzyskany po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, którego doliczenie do dochodu skarżącej w sposób przyjęty przez organy skutkowało przekroczeniem kryterium dochodowego. Analiza akt niniejszej sprawy nie pozostawia wątpliwości, że skarżącej na mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] została przyznana od dnia [...] sierpnia 2015 r. renta z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w wysokości [...] zł (k. 2 akt adm. II inst.). Okoliczność ta niewątpliwie spowodowała uzyskanie dochodu z rozumieniu art. 3 pkt 16 lit. "d" u.ś.r., który to dochód – jako uzyskany po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy – podlegał doliczeniu do dochodu rodziny skarżącej w sposób określony w art. 5 ust. 4b u.ś.r. Sąd nie podziela jednak przyjętego przez organy sposobu obliczania dochodu rodziny skarżącej po uzyskaniu w 2015 r. ww. dochodu w postaci renty. Z treści zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że organy za dochód uzyskany uznały wysokość renty wypłaconej we wrześniu 2015 r. (1.046,53 zł), którą to kwotę dodały w całości do miesięcznego dochodu rodziny skarżącej z 2014 r., a następnie uzyskaną w ten sposób kwotę podzieliły na ilość członków rodziny, tj. na 3 osoby, co dało kwotę [...]zł. W ocenie Sądu ustalenie wysokości dochodu rodziny skarżącej w taki sposób narusza dyspozycję art. 5 ust. 4b ustawy. Z literalnego brzmienia powołanego unormowania wynika wprawdzie, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zastosowanie jednakże tego przepisu wprost, z pominięciem reguł wynikających z ustawy, oznaczałoby, iż o przyznaniu świadczenia decydowałyby nie wielkości określone w ustawie, lecz suma przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie (uzyskanego uprzednio w roku kalendarzowym) oraz dochodu uzyskanego przez członka rodziny za pełny miesiąc. Natomiast, skoro ustawową podstawą do przyznania świadczenia jest dochód rodziny rozumiany jako miesięczny przeciętny dochód członków rodziny uzyskany w skali roku kalendarzowego, to zasada ta winna mieć zastosowanie również w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, a zatem w sytuacji określonej w art. 5 ust. 4b u.ś.r., dochód ten należy liczyć w stosunku rocznym. Dochód uzyskany (tj. suma dochodu uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy) powinien być więc doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a całość podzielona następnie przez 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny. W ten sposób zostanie obliczony dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód, jak przewiduje to art. 5 ust. 4b u.ś.r., w sposób realizujący jej cele i umożliwiający uzyskanie świadczenia. Nie może bowiem dochodzić do sytuacji, kiedy uzyskany przez stronę czy członka rodziny dodatkowy, a późniejszy dochód z jednego miesiąca (bądź - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - z kilku miesięcy począwszy do sierpnia 2015 r.) będzie w sposób zasadniczy decydował o prawie do zasiłku za okres wcześniejszy (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1321/10; wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 403/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 353/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 320/13, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 797/11; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 525/11; wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Lu 440/12 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podkreślić należy, że przedstawiona wyżej interpretacja jest zgodna z celami ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, realizującej założenia art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, wedle którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Ustalenia organów obu instancji odnośnie wysokości dochodu B. P. są wadliwe również z innego względu. Jak bowiem słusznie podnosi skarżąca, uwzględnione w ramach dochodu jej rodziny świadczenie rehabilitacyjne - jak wynika z treści decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] (k 1 akt adm. II inst.) - było jej przyznane wyłącznie do dnia [...] sierpnia 2015 r. Skarżąca utraciła prawo do tego świadczenia z dniem [...] sierpnia 2015 r., tj. wraz z uzyskaniem prawa do renty. Jako, że utrata świadczenia rehabilitacyjnego stanowi - zgodnie z art. 3 pkt 23 lit. "h" u.ś.r. - utratę dochodu, pobierane przez skarżącą do dnia [...] sierpnia 2015 r. świadczenie rehabilitacyjne podlegało odliczeniu od dochodu rodziny skarżącej w sposób określony w art. 5 ust. 4 u.ś.r. Organy nie uwzględniły jednak tej okoliczności w swych obliczeniach. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, zostały wdane w oparciu o wadliwe ustalenia odnośnie wysokości dochodu strony (spowodowane w szczególności błędna interpretacją art. 5 ust. 4b u.ś.r., a także pominięciem dyspozycji ust. 2 tego unormowania), co skutkowało naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej uwzględni powyższe rozważania i wnioski i prawidłowo ustali dochód rodziny skarżącej. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.