II SA/Lu 503/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent stażysta Joanna Stadnik, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2008 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej – B. K. delegowanej do Prokuratury Apelacyjnej sprawy ze skargi L. P. i R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego stanu ukształtowania gruntu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz L. i R. małżonków P. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy K. - na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) zobowiązał K. G. do przywrócenia stanu poprzedniego na działce nr [...] poprzez wykonanie wskazanych robót. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż K. G. dokonał podwyższenia terenu na działce nr [...], co doprowadziło do zmiany stanu wód na gruncie skutkującej możliwością zalewania wodami opadowymi działki sąsiedniej nr [...]. Jednocześnie organ powołując się na treść sporządzonej przez biegłego opinii wskazał, iż jedyną możliwością uniknięcia zalewania działki sąsiedniej jest rozebranie wykonanego rurociągu i odtworzenie istniejącego wcześniej rowu melioracyjnego oraz wykonanie niwelacji terenu działki nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. G. podważając ustalenia sporządzonej opinii biegłego oraz wskazując, iż niwelacja terenu została już wykonana co oznacza, iż decyzja w tym zakresie jest bezprzedmiotowa. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji nie przeprowadził należycie postępowania dowodowego, które jednoznacznie wskazywałoby, iż dokonane zmiany na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 525/07 uchylił ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu organ odwoławczy bezpodstawnie uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż w sprawie nie zaistniała konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy - w ocenie Sądu - posiadał kompetencje do uzupełnienia postępowania, które w istocie sprowadzało się do przeprowadzenia dowodu z uzupełniającej opinii biegłego. Ponownie rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 maja 2008 r. ponownie w oparciu o treść art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż w dniu 9 maja 2008 r. K. G. przedłożył sporządzoną na jego zlecenie opinię techniczną stwierdzającą m. inn. iż przedłużenie rurociągu nie spowodowało zagrożenia dla budynku gospodarczego na sąsiedniej działce, a nadto wydłużenie odcinka przepustu w miejsce otwartego rowu nie zmieniło warunków przepływu. Powyższa okoliczność polegając na istnieniu w sprawie dwóch sprzecznych opinii - w ocenie Kolegium - uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji. Najważniejszą bowiem kwestią jest ocena i danie wiary jednej z opinii. Gdyby oceny takiej dokonał organ odwoławczy, stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającej z art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP. Nadto sytuacja taka oznaczałaby, iż żaden inny organ administracji nie mógłby zweryfikować jego uznania. Skargę na powyższą decyzję wnieśli L. i R. P. wskazując, iż organ odwoławczy nie miał podstaw do uchylenia decyzji Wójta Gminy K., która ich zdaniem jest właściwa. Organ I instancji - zdaniem skarżących – należycie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, poprzedzając wydanie decyzji oględzinami, rozprawą i zleceniem wykonania opinii. W ich ocenie K. G. nie może podważać ustaleń organu sporządzoną na jego zlecenie opinią. Nadto w ocenie skarżących obecnie nie są potrzebne żadne obliczenia, wystarczające jest dokonanie oględzin ich działki i tego co się z nią dzieje po opadach deszczu. Skarżący dodatkowo wnieśli o dopuszczenie do udziału w sprawie prokuratora, który to wniosek uzasadnili naruszeniem przepisów ustawy Prawo wodne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji i podkreślając, iż podstawą wydania zaskarżonej decyzji było pojawienie się nowego dowodu w postaci opinii biegłego, którego samodzielna ocena przez organ odwoławczy stanowiłaby naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Pismem z dnia 14 sierpnia 2008 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Lublinie del. do Prokuratury Apelacyjnej w Lublinie zgłosił udział w sprawie. Na rozprawie w dniu 14 października 2008 r. skarżący podtrzymali skargę, a Prokurator biorący w niej udział wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest to, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało podstawy do wydania decyzji kasacyjnej - zgodnie z powołanym przez ten organ przepisem art. 138 § 2 k.p.a., czy też - stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. - powinno było samo merytorycznie sprawę rozstrzygnąć. Stosownie do art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. W myśl zaś art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie natomiast z przywoływaną przez organ odwoławczy zasadą dwuinstancyjności, wynikającą z art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Zatem istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z przytoczonego art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania), bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 1996/95, Lex nr 27873). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano też, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Wskazywano również, że dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. jako przesłankę wydania tego typu decyzji przyjmuje, iż "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, gdyż nie mieści się to w jego kompetencji. Wynikająca z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. kompetencja organu odwoławczego zobowiązuje organ odwoławczy do orzeczenia co do istoty sprawy. Wniesienie bowiem odwołania od decyzji powoduje bowiem dewolucję kompetencji do załatwienia sprawy, a to oznacza, że w postępowaniu odwoławczym organ II instancji jest przede wszystkim instancją merytoryczną. Zasadą jest wobec powyższego, że w postępowaniu administracyjnym, gdy nie zachodzi konieczność przeprowadzania postępowania dowodowego przez organ II instancji lub gdy konieczność taka zachodzi tylko w części, to decyzję co do meritum wydać powinien organ odwoławczy (por. np. wyroki NSA z dnia 25 listopada 2003 r. sygn. akt IV SA 1496/02 – LEX 82203; z dnia 28 września 2001 r. sygn. akt V SA 239/01 - LEX nr 50105; z dnia 6 września 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 2235/99 - LEX nr 76091; z dnia 6 czerwca 2001 r. sygn. akt I SA/Gd 414/00 - LEX nr 53883; z dnia 2 kwietnia 2001 r. sygn. akt IV SA 208/99 - LEX nr 54745; z dnia 25 sierpnia 2000 r. sygn. akt I SA 1110/99 - LEX nr 75520; z dnia 2 grudnia 1999 r. sygn. akt I SA 632/99 - LEX nr 48722). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako wyłączną przesłankę wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przyjęło fakt, iż w sprawie pojawił się nowy dowód w postaci opinii technicznej sporządzonej przez biegłego S. N. na zlecenie K. G. dotyczącej oceny oddziaływania dodatkowego odcinka rurociągu na działki skarżących. Jak zaznaczył organ odwoławczy powyższa opinia odmiennie od sporządzonej wcześniej na zlecenie organu I instancji opinii wskazuje, iż przedłużenie rurociągu nie spowodowało zagrożenia dla budynku gospodarczego na sąsiedniej działce, a wydłużenie odcinka przepustu w miejsce rowu otwartego nie zmieniło warunków przepływu. Istnienie w sprawie dwóch odmiennych opinii uzasadnia w ocenie Kolegium uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji celem oceny tego dowodu przez ten organ. Powyższa argumentacja w ocenie Sądu nie nawiązuje w żaden sposób do przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż podana przez organ okoliczność stanowi wprawdzie element postępowania dowodowego, jednakże nie obejmuje ona swoim zakresem całości lub znacznej części tego postępowania. W szczególności z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego w sprawie niniejszej nie wynika, aby wątpliwości, które organ ten powziął mimo zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie mogły zostać wyjaśnione przez ten organ w uzupełniającym postępowaniu wyjaśniającym. Organ I instancji przeprowadził bowiem postępowanie wyjaśniające, żadna ze stron nie zarzuca, aby przeprowadził je z pominięciem znacznej części dowodów lub rażącym naruszeniem prawa. Kolegium również tych zarzutów nie podnosi w zaskarżonej decyzji. Nadto co należy podkreślić - główne rozważania Kolegium dotyczą natury ocennej dowodów zgromadzonych w sprawie, a w tym organu tego nikt nie może zastąpić. W szczególności organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydawania decyzji w oparciu o treść art. 138 § 2 k.p.a. celem dokonania przez organ I instancji oceny dowodu, który pojawił się dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy nie może zapominać, iż zasada prawdy obiektywnej zawarta w art. 7 k.p.a. nakazująca podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy odnosi się również do niego. Tak samo zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.) odnosi się nie tylko do organu I instancji, ale również do organu odwoławczego. W szczególności ostatnia z przywołanych zasad pełni ważna rolę w sytuacji, w której występują rozbieżności w ocenach biegłych. W tym kontekście wskazać należy, iż własnej oceny stanu faktycznego organu odwoławczego nie może zastąpić ocena organu I instancji. Kompetencje organu odwoławczego związane z merytorycznym orzekaniem co do istoty sprawy nierozerwalnie wiążą się z koniecznością dokonania własnej oceny podjętej po uwzględnieniu stanu faktycznego oraz wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie. Istotą postępowania odwoławczego jest to, iż rozpoznanie sprawy w trybie odwoławczym stwarza organowi II instancji wszelkie możliwości naprawienia ewentualnych wadliwości postępowania przed organem I instancji. Skoro w sprawie pojawił się nowy dowód podważający ocenę organu I instancji, organ odwoławczy winien się do niego odnieść i wyjaśnić, któremu z przeciwstawnych dowodów daje większą wiarę i dlaczego. Samo istnienie przeciwstawnych opinii nie oznacza, iż postępowanie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Samodzielne dokonanie przez organ odwoławczy oceny przedstawionego przez jedną ze stron dowodu, świadczy o jedynie pewnym uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego. Wobec powyższego w ocenie Sądu, nie było żadnych podstaw, ani prawnych, ani faktycznych (wynikających z zasady ekonomiki procesowej) do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja jest już drugą decyzją kasacyjną organu odwoławczego, co naruszało nie tylko przepis art. 138 § 2 k.p.a., lecz również jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, to jest zasadę szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a. Dodatkowo wypada przypomnieć, iż w przedmiotowej sprawie już raz wypowiadał się Sąd odnośnie wykładni art. 138 § 2 k.p.a. czym organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję był związany. Uznając argumentacje organu za bezpodstawną, wskazać należy, iż również stanowisko Prokuratora biorącego udział w postępowaniu należało uznać zupełnie za nietrafne. W szczególności wyrok NSA z 18 października 2005 r. sygn. akt II OSK 118/05 (LEX 188687) na którego treść powoływał się w trakcie rozprawy Prokurator (oraz Kolegium w odpowiedzi na skargę) nie uzasadnia słuszności stanowiska organu odwoławczego zawartego w zaskarżonej decyzji. Jakkolwiek teza tego orzeczenia zasługuje na aprobatę, należy wskazać, iż została ona wydana w oparciu o zupełnie inny od przedmiotowego stan faktyczny. W przedstawionym w wyroku stanie faktycznym Sąd miał do czynienia z rozszerzeniem przedmiotu postępowania w toku instancji wynikającego z powołania przez organ odwoławczy innej podstawy prawnej, której przesłanek organ I instancji nie analizował. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie sygnalizował, iż postępowanie winno być prowadzone w trybie innych przepisów niż te, w oparciu o które rozstrzygał organ I instancji. Należy pamiętać, iż omawiana zasada mająca również odzwierciedlenie w przepisach Konstytucji RP stanowi nie tylko o prawie zaskarżenia orzeczeń wydanych w pierwszej instancji, ale również o obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy przez dwa różne organy i samodzielność rozstrzygania sprawy przez organy obu instancji. Istota dwuinstancyjności sprowadza się zatem do rozpatrzenia przez organ odwoławczy wszystkich żądań strony i ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu swej decyzji, a nie wyłącznie - jak już wyżej wskazano - do kontroli decyzji organu I instancji i zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do tego rozstrzygnięcia. Należy przy tym pamiętać aby rozstrzygnięcia organów obu instancji były poprzedzone stosownym postępowaniem. Właśnie w tym kontekście należy upatrywać realizacji zasady dwuinstancyjności. Zatem niedopuszczalne jest merytoryczne rozstrzyganie o sprawie wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające nie zostało w ogóle lub w wystarczającym stopniu przeprowadzone przez organ I instancji. Słusznie twierdzi organ odwoławczy, iż organ I instancji nie dokonał oceny nowego dowodu. Jednakże bezspornym jest, iż organ ten wydanie decyzji poprzedził przeprowadzeniem postępowania dowodowego zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy. Do kompetencji organu odwoławczego należy ocena tego nowego dowodu i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o wynikające z całokształtu sprawy wnioski. Wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie można rozumieć w sposób formalny – jak to uczyniło Kolegium. Do uznania, że zasada ta została zrealizowana, konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że zaskarżona decyzja nie mieści się w regulacji art. 138 § 2 k.p.a. i z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącym od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot kwoty uiszczonego wpisu od skargi.