II SA/Lu 504/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stacji bazowej telefonii komórkowej oraz dopuszczenia do udziału w postępowaniu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Stowarzyszenia kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R., zwane dalej Stowarzyszeniem, działając w oparciu o art. 31 k.p.a. oraz art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus, złożyło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania w trybie art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwana dalej "Prawo budowlane"), mającego doprowadzić stację bazową telefonii komórkowej [...] zlokalizowaną na wieży przy ul. F. na terenie działki nr [...] w L. do stanu zgodnego z prawem. Stowarzyszenie wniosło również o dopuszczenie go do udziału w tym postępowaniu z uwagi na interes społeczny. Postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. odmówił Stowarzyszeniu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] przy ul. F. w L. oraz dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż Stowarzyszenie nie wykazało uprawnień statutowych uzasadniających wszczęcie postępowania i dopuszczenie do udziału w postępowaniu, wyraziło jedynie pogląd, iż inwestor obiektu nie posiada wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzonego projektu budowlanego oraz przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko z udziałem społeczeństwa. Organ zwrócił również uwagę na okoliczność, iż w aktach administracyjnych sprawy prowadzonej na etapie poprzedzającym realizację bazy telefonii komórkowej widnieją dowody na nieszkodliwość oddziaływania pola elektromagnetycznego tej bazy na środowisko oraz ludność (ocena oddziaływania inwestycji na środowisko wykonana przez biegłego A. K., pomiary gęstości mocy mikrofalowej sporządzone przez Pracownię Pomiarów Pola Elektromagnetycznego [...] w Ł. – opracowanie nr [...] z dnia 7 grudnia 2000 r.). Zdaniem organu, za udziałem organizacji w postępowaniu nie przemawia interes społeczny, gdyż wobec stwierdzenia braku zagrożenia ze strony wskazanej we wniosku bazy telefonii komórkowej dla bezpieczeństwa ludzi i środowiska, celem nadrzędnym Stowarzyszenia w tej sprawie jest bliżej nieokreślony interes grupy osób będących jego członkami bądź też działanie na rzecz interesów indywidualnych właścicieli działek w celu zapobieżenia spadkowi wartości tych działek. Postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na skutek zażalenia Stowarzyszenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż Stowarzyszenie nie wykazało uprawnień statutowych uzasadniających wszczęcie postępowania i dopuszczenie go do udziału w tym postępowaniu. Zdaniem organu, pogląd Stowarzyszenia, iż inwestor nie posiada wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzonego projektu budowlanego oraz przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko oraz wskazanie, jako podstawy złożonego wniosku, stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 167/06, nie stanowi przesłanki inicjatywy procesowej Stowarzyszenia, które ma obowiązek wykazać dopuszczalność żądania wszczęcia postępowania i zasadność udziału w postępowaniu. Organ drugiej instancji powołał się ponadto na dołączoną do akt niniejszej sprawy ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko wykonaną przez biegłego A. K. oraz na pomiary gęstości mocy mikrofalowej sporządzone przez Pracownię Pomiarów Pola elektromagnetycznego [...] w Ł. – opracowanie nr [...] z dnia [...] r., z których, zdaniem organów, wynika, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i środowiska. W związku z powyższym organ uznał, iż Stowarzyszenie nie wykazało również, że za wszczęciem postępowania i dopuszczeniem Stowarzyszenia do tego postępowania przemawia interes społeczny. W skardze na powyższe postanowienie Stowarzyszenie wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 31 k.p.a. w zw. z art. 12 Konstytucji RP w związku z art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie powołało się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2009 r. wydane w sprawie o sygnaturze akt II OSK 62/08, dotyczące społecznej kontroli w sprawach dotyczących ochrony środowiska oraz na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wydane w sprawach o sygnaturach akt: II SA/Lu 831/08 oraz II SA/Lu 227/08, w których Sąd dopuścił organizację ekologiczną do udziału w postępowaniach dotyczących wydania pozwoleń na budowę stacji bazowych telefonii komórkowej. Stowarzyszenie podniosło również, że organy w niniejszej sprawie w ogóle nie wskazały, co rozumie się przez interes społeczny. Zdaniem skarżącego, każda inwestycja, w ramach której przeprowadza się ocenę oddziaływania na środowisko, powinna być doprowadzona do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ustawy – Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Dyspozycja tego przepisu wskazuje, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest możliwe, o ile spełnione są łącznie obie ustawowe przesłanki uzasadniające to dopuszczenie, a mianowicie: wynika to z celów statutowych organizacji i przemawia za tym interes społeczny. W myśl § 2 cytowanego przepisu, organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Zatem, z mocy ustawy, przy spełnieniu określonych przesłanek, organizacje społeczne mogą inicjować postępowania administracyjne i mogą zostać dopuszczone do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym dotyczącym interesu innej osoby. Jedną z grup szeroko rozumianych organizacji społecznych są stowarzyszenia. Organizacja społeczna, żądając wszczęcia postępowania administracyjnego bądź dopuszczenia jej do udziału w sprawie dotyczącej innej osoby, powinna wykazać istnienie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi a przedmiotem postępowania administracyjnego. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany ustalić z urzędu, czy cele określone w statucie organizacji społecznej uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby. Organ powinien ocenić, czy między celami organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R., które w niniejszej sprawie złożyło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. wniosek o wszczęcie z urzędu w trybie art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane postępowania mającego doprowadzić stację bazową telefonii komórkowej [...] zlokalizowaną na wieży przy ul. F. w L. do stanu zgodnego z prawem i o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, zostało wpisane do rejestru stowarzyszeń prowadzonego przez Krajowy Rejestr Sądowy. Jednym z celów działania Stowarzyszenia zapisanym w statucie jest ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, a także ochrona od innych zagrożeń środowiska naturalnego, w tym: - popularyzacja wiedzy o zagrożeniach środowiska i zdrowia ludzi, - przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony urządzeń emitujących do środowiska szkodliwe substancje i pola elektromagnetyczne, - przeciwdziałanie budowie i użytkowaniu urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne, jeśli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości promieniowania. Organy obu instancji uznały, iż Stowarzyszenie nie wykazało, że żądanie wszczęcia przedmiotowego postępowania oraz jego udział w tym postępowaniu jest uzasadniony celami statutowymi Stowarzyszenia, nie uzasadniając jednak swojego stanowiska w tej kwestii. Oba organy ograniczyły się bowiem do przytoczenia wskazanych wyżej celów Stowarzyszenia wynikających ze statutu, następnie powołały się na dokumenty świadczące o nieszkodliwości oddziaływania przedmiotowej stancji bazowej telefonii komórkowej na środowisko. W ocenie Sądu organy nie miały podstaw, by badać występowanie tej przesłanki wszczęcia postępowania i dopuszczenia do udziału w nim organizacji społecznej w oparciu o powołane wyżej dokumenty. Ocena zaistnienia tej przesłanki powinna bowiem opierać się jedynie na zestawieniu celów organizacji wskazanych w statucie, jeżeli organizacja takowy posiada, oraz przedmiotu postępowania, którego wszczęcia żąda organizacja. Dokumenty w postaci opinii i pomiarów, którymi organy dysponowały w niniejszej sprawie, mogły posłużyć natomiast jako dowody w postępowaniu dotyczącym stacji telefonii komórkowej toczącym się w trybie art. 50 i nast. ustawy - Prawo budowlane, o ile zostałoby ono wszczęte. W tym miejscu warto przytoczyć pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, według którego organizacje społeczne, których celem statutowym jest ochrona środowiska, korzystają ze szczególnej legitymacji procesowej w tej materii. Mając na uwadze interes prawny osób, warunkujący legitymację skargową organizacji społecznych, należy wskazać, że może on składać się z bliżej niesprecyzowanego nawet kręgu osób, w szczególności zamieszkujących dany teren, z których każda może mieć interes prawny w sprawach z zakresu ochrony środowiska, realizowany wszak przez działalność wyspecjalizowanych organizacji społecznych. Jeżeli więc działanie takiej organizacji następuje w ich interesie, nadto mieści się w ramach statutowej jej działalności, to niepodobna odmówić takiej organizacji przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 2791/00). Drugą przesłanką uzasadniającą realizację uprawnień Stowarzyszenia na podstawie przepisu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wzgląd na ochronę interesu społecznego. Ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod tym kątem należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Nawet zatem wtedy, gdy udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny. Pojęcie interesu społecznego nie jest ustawowo zdefiniowane. Jest pojęciem nieokreślonym, któremu treść nadaje organ orzekający, który, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a., obowiązany jest szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko, wskazując podstawę prawną rozstrzygnięcia i przytaczając przepisy prawa. W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na brak definicji "interesu społecznego" przytoczonego jako istotny element rozstrzygnięcia, organ administracji powinien w konkretnych okolicznościach rozpatrywanej sprawy, w możliwie pełny sposób, określić, na czym ten interes polega, zdefiniować go w tym konkretnym przypadku i wykazać, że wnioskujący taki interes społeczny w danej sprawie posiada bądź nie. Zdefiniowanie tego pojęcia przez organ w odniesieniu do konkretnego przypadku i argumentacja odnosząca interes społeczny do ochrony środowiska, miała w niniejszej sprawie istotne znaczenie. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji powyższych elementów nie zawiera. Organy powołały się jedynie na dwa dokumenty: ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko wykonaną przez biegłego A. K. oraz na pomiary gęstości mocy mikrofalowej sporządzone przez Pracownię Pomiarów Pola elektromagnetycznego [...] w Ł. – opracowanie nr [...] z dnia 7 grudnia 2000 r., z których, zdaniem organów, wynika, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i środowiska. Ponadto organ I instancji wskazał, iż "wydaje się, że celem nadrzędnym Stowarzyszenia w przedmiotowej sprawie jest bliżej nieokreślony interes grupy osób będących jego członkami bądź też działanie na rzecz interesów indywidualnych właścicieli działek w celu zapobieżenia spadkowi wartości tych działek", przy czym nie wskazał bliżej, o jakich członków Stowarzyszenia i o jakie ich interesy chodzi. Takie stanowisko w świetle materiału dowodowego niniejszej sprawy uznać należy za całkowicie dowolne, pozbawione jakichkolwiek podstaw. Zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie wyjaśniły, jak pojmują zwrot "interes społeczny" na tle okoliczności tej sprawy, ograniczając się do ogólnikowych doktrynalnych rozważań i bezrefleksyjnego przytoczenia wymienionych wyżej opinii dotyczących oddziaływania wskazanej we wniosku Stowarzyszenia stacji telefonii komórkowej na otoczenie. Z uwagi na powyższe, nie przesądzając kwestii zasadności wniosku o wszczęcie postępowania i dopuszczenie strony skarżącej do udziału w nim, stwierdzić należy, że postępowanie mające na celu rozpoznanie wniosku Stowarzyszenia o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego i o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu, przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie do treści art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organ administracji publicznej jest więc zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem zobowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., co w ocenie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wyjaśniły bowiem przyczyn uznania, że cele statutowe Stowarzyszenia nie uzasadniają wniosku o wszczęcie przedmiotowego postępowania i wzięcie w nim udziału przez Stowarzyszenie na prawach strony. Nie wykazały również, na czym, ich zdaniem, polega interes społeczny w okolicznościach niniejszej sprawy. Warte podkreślenia jest również to, że zarówno w sentencji postanowienia organu pierwszej instancji, jak i w uzasadnieniach rozstrzygnięć obu organów nie wskazano, o jakie postępowanie chodzi, mimo iż Stowarzyszenie w swym wniosku jednoznacznie wskazało, iż żąda wszczęcia z urzędu postępowania w trybie art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, mającego doprowadzić stację bazową telefonii komórkowej [...] zlokalizowaną na wieży przy ul. F. na terenie działki nr [...] w L. do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane uchybienie uzasadnia uchylenie obu postanowień na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Uchylenie na podstawie art. 135 p.p.s.a. postanowienia organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie, organy uwzględnią wskazane wyżej uwagi i prawidłowo zastosują przepisy prawa. Organy mieć będą na uwadze, że analiza przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a. musi się odnosić do konkretnego postępowania administracyjnego. Wymaga to przede wszystkim określenia przedmiotu postępowania, którego wszczęcia domaga się Stowarzyszenie. Dopiero wówczas możliwa będzie ocena, czy żądanie wszczęcia postępowania jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia oraz czy przemawia za tym interes społeczny. Ponownie przeprowadzone postępowanie odpowiadać powinno wymogom określonym w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., zaś uzasadnienie rozstrzygnięć organów obu instancji powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., stosowanym zgodnie z art. 126 k.p.a. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.