II SA/Lu 505/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) Protokolant Referent Elwira Szymaniuk-Szkodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2024 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2024 r., znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia 24 kwietnia 2024 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: Kolegium lub organ), po rozpatrzeniu odwołania K. T. (dalej jako: skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. (dalej jako: Wójt) z dnia 28 grudnia 2023 r., znak: [...] odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym M. K.. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 28 grudnia 2023 r. organ I instancji odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ powołał się na art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.; dalej jako: u.ś.r.) i podniósł, że na K. T. nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem M. K.. Organ wyjaśnił, że fakt sprawowania opieki prawnej nad ubezwłasnowolnioną całkowicie M. K., a także opieki faktycznej związanej ze znacznym stopniem niepełnosprawności podopiecznej nie daje podstaw do przyznania świadczenia, gdyż na wnioskodawczyni nie ciąży obowiązek alimentacyjny wyznaczony art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z. 2023, poz. 2809 ze zm., dalej k.r.o.). Zdaniem Wójta świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Po rozpatrzeniu odwołania K. T., Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołaną powyżej decyzją z dnia 24 kwietnia 2024 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium w pełni podzieliło argumentację Wójta wskazującą na brak podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby będącej opiekunem prawnym osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Kolegium zakwestionowało ponadto powołanie się przez organ I instancji na przesłankę negatywną związaną z wiekiem powstania niepełnosprawności osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium pełnomocnik K. T., zarzucił decyzji naruszenie: - art. 32 ust. 1 i art. 69 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez uznanie, że skarżąca nie znajduje się w kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad M. K. ze względu na stopnień pokrewieństwa w sytuacji, gdy, wyłącznie możliwości uznaniowego rozstrzenia przez organ orzekający osób uprawnionych do świadczenie pielęgnacyjnego powoduje, że skarżąca traci gwarancję równego traktowania wobec prawa pomimo tego, że sprawuje stałą opiekę nad dalszą krewną uznaną za osobę niepełnosprawną w stopni znacznym, która nie posiada osób zobowiązanych do alimentacji, które mogłyby sprawować nad nią opiekę, co powoduje, że decyzja Kolegium rażąca narusza zasady równości i sprawiedliwości społecznej, jak również obowiązek podejmowania przez władze publiczne działań mających na celu udzielenie osobom z niepełnosprawnością pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przystąpieniu do pracy oraz komunikacji społecznej; - przepisów postępowania, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niekompletnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy i zbadaniu zaistniałego stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do niesłusznego utrzymania przez organ decyzji odmawiającej przyznania K. T. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym M. K.. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji i zsadzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu opisano stan faktyczny sprawy oraz przedstawiona argumentację świadczącą zdaniem pełnomocnika skarżącej o zasadności złożonego środa zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 934; dalej jako: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego, w tym powołanych w skardze konstytucyjnych zasad równości oraz sprawiedliwości społecznej. Materialnoprawną podstawą niniejszej sprawy są przepisy ww. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych, w szczególności art. 17 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Stosownie bowiem do art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429 ze zm.) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Należy podkreślić, że ustawodawca ustanowił instytucję świadczenia pielęgnacyjnego, jako wyraz pomocy dla osób z niepełnosprawnościami oraz członków ich rodzin w związku z sytuacjami życiowymi, które wymagają podjęcia się opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istota świadczenia pielęgnacyjnego jest możliwość przyznanie go wyłącznie osobom najbliżej spokrewnionym, na których ciąży obowiązek alimentacyjny nad osobą niepełnosprawną wymagającą opieki. Dodatkowym wymogiem jest rezygnacja przez opiekunów osób niepełnosprawnych z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie stanowi zaś rekompensatę za rezygnację z aktywności zawodowej na rzecz opieki. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Literalne brzmienie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jak i cel świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do stwierdzenia, że z założenia miało ono stanowić pomoc "ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki" nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (zob. uzasadnienie wyroku TK z 18 lipca 2008 r. w sprawie P 27/07). Ten kluczowy cel świadczenia pielęgnacyjnego, czyli rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie stracił na aktualności. Świadczenie pielęgnacyjne niezmiennie jest formą rekompensaty osobie zobowiązanej do alimentacji, sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – za rezygnację z zatrudnienia albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania tej opieki. Dodatkowo należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie podnosił, że decyzja w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest ani decyzją uznaniową, ani też wydawaną w oparciu o tzw. zasady współżycia społecznego, lecz jest decyzją ściśle uzależnioną od konkretnej regulacji prawnomaterialnej (zob. wyrok NSA z 4 marca 2022 r., I OSK 1657/21, LEX nr 3344175; wyrok NSA z 22 października 2021 r., I OSK 712/21, LEX nr 3309615). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy zatem zauważyć, że na K. T. nie ciąży obowiązek alimentacyjny nad niepełnosprawną w stopniu znacznym M. K.. Okoliczność ta jest bezsporna, została ustalona w postępowaniu administracyjnym oraz przyznana w samej skardze do sądu. Bezsporny jest również fakt, że skarżąca sprawuje opiekę prawną nad niepełnosprawną w stopniu znacznym – stryjeczną siostrą – M. K.. W aktach sprawy znajduje się odpowiednie zaświadczenie wydane przez Przewodniczącego III Wydziału Rodzinnego i Nieletnich Sądu Rejonowego w J. P. potwierdzające ustanowienie K. T. opiekunem prawnym nad całkowicie ubezwłasnowolnioną M. K. (k. 4 akt adm. I inst.), a także orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności M. K. z dnia 26 października 2023 r. wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w L. (k. 2 akt adm. I inst.). Z akt sprawy oraz skargi wynika ponadto, że rodzice M. K. nie żyją, a osoba ta nie posiada innych osób zobowiązanych do alimentacji. Z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca opiekuje się stryjeczną siostrą M. K., która wymaga stałej, całodobowej opieki. Pomimo sprawowania opieki faktycznej i prawnej przez skarżącą nad osobą spokrewnioną w linii bocznej, kuzynką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie można uznać, że zaszły ustawowe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wiąże prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie z bezpośrednim ciążeniem na osobie sprawującej opiekę obowiązku alimentacyjnego nad podopiecznym. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że opiekunowi prawnemu, który nawet rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej i sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stosunku do którego nie aktualizuje się obowiązek alimentacyjny nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 11 lipca 2024 r., sygn. akt I OSK 1689/23, CBOSA). W licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, iż co do zasady świadczenie pielęgnacyjne przysługuje temu opiekunowi osoby niepełnosprawnej, na którym spoczywa obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej. Wśród osób wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. tylko opiekun faktyczny dziecka nie wypełnia powyższego warunku (art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r.). Należy też podkreślić, iż ustawodawca konsekwentnie, w toku kolejnych nowelizacji wiązał uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego z ciążącym na opiekunie osoby niepełnosprawnej obowiązkiem alimentacyjnym wobec tej osoby (zob. powołany powyżej wyrok NSA z 11 lipca 2024 r.). Zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 1 k.r.o.). Nadto z mocy art. 23 i 27 k.r.o. także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Ponadto obowiązek alimentacyjny, zgodnie z treścią art. 131 k.r.o., powstaje w przypadku nawiązania stosunku przysposobienia, a także - stosownie do postanowień art. 144 k.r.o. - dotyczy ojczymów, macoch i pasierbów. Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie ustanawia przy tym wzajemnego obowiązku alimentacyjnego względem innych osób aniżeli małżonkowie oraz krewni - w linii prostej (niezależnie od stopnia pokrewieństwa, tj. rodzice, dzieci, wnuki, prawnuki, dziadkowie, pradziadkowie) lub w linii bocznej (do II stopnia, tj. rodzeństwo) i powinowatych (art. 144 k.r.o.). Z powyższych przepisów wynika zatem, że na skarżącej nie spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec kuzynki (spokrewnionej w IV stopniu linii bocznej), M. K.. Limitowanie przez ustawę o świadczeniach rodzinnych dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego jedynie do osób zobowiązanych do alimentacji nie jest może być uznane za naruszenie konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej. W kwestii prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i art. 17 ust. 1a u.ś.r. wypowiedział się NSA w uchwale składu 7 sędziów z 14 listopada 2022r., sygn. akt I OPS 2/22 uznając, że "wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy (...). Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej [art. 2 Konstytucji RP]. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu". NSA wyjaśnił, że "Przepis art. 18 Konstytucji RP stanowi w szczególności, że rodzina znajduje się pod opieką i ochroną Rzeczypospolitej. Przepis ten, pod względem jego prawnego charakteru, kwalifikowany jest jako "norma programowa", która nie tworzy samodzielnie praw podmiotowych, wyznacza natomiast cele i zadania władzy publicznej. Przepis ten stanowi równolegle element aksjologii konstytucyjnej i z tego powodu wyrażone w nim wartości wymagają uwzględnienia przy wykładni zarówno innych przepisów Konstytucji, jak i przepisów innych aktów prawnych (...). Jak przyjął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 maja 2005r., K 16/04, art. 18 Konstytucji RP jest wyrazem tej samej aksjologii, która inspirowała treść art. 71. Zgodnie z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane". NSA zauważył, że "być może, w przypadku analizowanych regulacji dotyczących przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, przyjęte aktualnie rozwiązanie regulujące kolejność dostępu poszczególnych osób do świadczenia, nie jest optymalne z punktu widzenia interesów świadczeniobiorców (...), ale jednocześnie podkreślił, że nie jest jego rolą "znalezienie optymalnego rozwiązania normatywnego (...)". W ocenie składu 7 sędziów NSA, przewidziana przez ustawodawcę kolejność osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, nie narusza rażąco i w sposób oczywisty standardów konstytucyjnych, a w konsekwencji – do odkodowania treści omawianych przepisów - nie jest potrzebna inna, niż językowa, ich wykładnia. Dodać należy, że uchwała ta wiąże sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z 27 listopada 2020 r., II GSK 3773/17, a także wyrok NSA z 13 sierpnia 2024 r., I OSK 2116/23, CBOSA). Konkludując w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ani art. 6 k.p.a. (zasada legalizmu) czy też art. 8 k.p.a. (zasada budzenia zaufania obywateli do organów państwa) oraz art. 77 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Okoliczność, że wydana decyzja nie spełnia oczekiwań skarżącej nie oznacza, że narusza ona prawo. Na zakończenie należy podkreślić, że wynikające z Konstytucji RP obowiązki, na które powołuje się pełnomocnik skarżącej dotyczące między innymi udzielania niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobienia do pracy oraz komunikacji społecznej, a także pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej skierowane są przede wszystkim do władzy ustawodawczej, a nie organów administracji publicznej orzekających w oparciu o konkretną normę prawa materialnego. Obowiązkiem władzy ustawodawczej jest skonstruowanie takiego systemu pomocy osobom niepełnosprawnym, aby urzeczywistnić w sposób odpowiedni zasady i wartości konstytucyjne. Trudno natomiast zarzucić w sprawie odnoszącej się do świadczenia pielęgnacyjnego, aby organy administracji publicznej naruszyły Konstytucję stosując, zgodnie z zasadami prawidłowej wykładni oraz w ramach ugruntowanego orzecznictwa, przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zarzuty stawiane w skardze mogą stać się podstawą do formułowania indywidualnej skargi konstytucyjnej, do której rozpatrzenia właściwy jest Trybunał Konstytucyjny. Tut. Sąd uznaje natomiast, że organy prawidłowo zastosowały obowiązujące przepisy materialnego prawa administracyjnego, w szczególności art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.