II SA/Lu 507/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie scalenia gruntów oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi M. w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 0,23 ha i działki nr [...] o powierzchni 0,22 ha. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że postępowanie scaleniowe zakończyło się decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w B. P. z dnia 29 listopada 1990 r. Nr [...] i w ramach tego postępowania w zamian za działkę nr [...] K. i M. małżonkom [...] wydzielono działkę nr [...], zaś [...] w zamian za działkę nr [...] wydzielono działkę nr [...]. Wojewoda L. decyzją z dnia 12 lutego 2007 r. Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. P. w części dotyczącej działek nr [...], ponieważ działki nr [...] były działkami siedliskowymi, a w aktach brak było zgody ich ówczesnych właścicieli na objęcie tych działek scaleniem. Ponadto Wojewoda stwierdził, że wartość ekwiwalentu wydzielonego w zamian za działkę nr [...] znacznie przekracza dopuszczalną różnicę w wartości szacunkowej, jaką przewiduje art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją nr [...] z dnia 15 lipca 2008 r. po rozpatrzeniu odwołania [...] i K. D. utrzymał w mocy decyzję Wojewody L.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając legalność zaskarżonej przez małżonków [...] wyżej opisanej decyzji Ministra wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r. sygn.. akt IV SA/Wa 1384/08 uchylił zaskarżoną decyzję Ponownie orzekając w tej sprawie Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody L. z dnia 12 lutego 2007 r., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ( sygn.. akt IV SA/Wa 1111/09) ponownie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Następnie postanowieniem z dnia 19 lutego 2010 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że odwołanie [...] i K. D. od decyzji Wojewody L. z dnia 12 lutego 2007 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Skarga małżonków [...] na to postanowienie wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została oddalona wyrokiem z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn.. akt IV SA/Wa 548/10. Po tym orzeczeniu Sądu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwrócił akta do L. Urzędu Wojewódzkiego w L. – Delegatury w B. P., a następnie przekazano je do Starosty [...]. W toku ponownego postępowania opracowano nową dokumentację geodezyjną, w oparciu o którą małżonkom [...] wydzielono w wyniku scalenia działkę nr [...] o powierzchni 0,2048 ha i wartości 20,48 j.sz., zaś M. J. (następcy prawnemu [...]) wydzielono działkę nr [...] o powierzchni 0,2510 ha i wartości 18,33 j.sz. Organ wskazał także, że uwagi co do zmiany przebiegu granic działek nr [...] nie mogą być uwzględnione, ponieważ pokrywałyby się z błędnym i niewłaściwym stanem, jaki zatwierdzono podczas scalenia gruntów w 1990 r., który tą właśnie decyzją zostaje przywrócony. Odwołanie od tej decyzji wniósł K. D. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazał, że błędnie przyjęto, że działka nr [...] była działką zabudowaną, podczas gdy w umowie nabycia tego gruntu od Skarbu Państwa jest mowa o gruncie niezabudowanym. Ponadto podniósł, że droga dojazdowa do działek miała przed scaleniem prawidłowy przebieg, a włączenie jej części do scalenia było omyłką i obecnie narusza prawa właścicieli do swobodnego dojazdu. Po przeanalizowaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że nie ma podstaw prawnych, aby rozpatrywać sprawę co do istoty, a zasadniczą przeszkodą w takim jej rozpatrzeniu jest to, że zaskarżona decyzja Starosty [...] z dnia 28 grudnia 2012 r. jest dotknięta wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 par. 1 pkt 3 k.p.a., gdyż jest drugą decyzją w tej samej sprawie. Kolegium opisało szczegółowo tok postępowania w tej sprawie, wskazując że odwołanie od decyzji Wojewody L. z dnia 12 lutego 2007 r. wniósł K. D. w dniu 28 lutego 2007 r. ( do organu wpłynęło w dniu 1 marca 2007 r.) i wniesiono je zachowaniem terminu. Dalsze postępowanie organów administracji związane było z ustaleniem czy odwołanie to wniesione było także przez M. D., która wymieniona była w nagłówku odwołania, jednakże brak było jej podpisu. Ponieważ M. D. w dniu 7 marca 2007 r. wniosła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismo , w którym zawarła zarzuty do decyzji Wojewody L., Minister stwierdził, że jej odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu. Ten pogląd podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wyrokiem z dnia 8 czerwca 2010 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 548/10 skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 lutego 2010 r. Nr [...]. Wobec powyższego Kolegium nie miało wątpliwości, że odwołanie K. D. od decyzji Wojewody L. z dnia 12 lutego 2007 r. stwierdzającej nieważność decyzji scaleniowej z dnia 29 listopada 1990 r. nie zostało do dnia dzisiejszego rozpatrzone przez organ odwoławczy. Zatem w ocenie Kolegium zaskarżona decyzja Starosty [...] z dnia 28 grudnia 2012 r. jest drugą decyzją w sprawie, bowiem wciąż w tzw." obrocie prawnym" pozostaje decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. P. z dnia 29 listopada 1990 r. Decyzja ta nie została ostatecznie unieważniona, bowiem nie skończył się instancyjny tok jej kontroli. Ponieważ jednak jest to tryb nadzwyczajny, to decyzja z dnia 29 listopada 1990 r. , z mocy zasady trwałości i stabilności decyzji administracyjnych, wciąż pozostaje decyzją ostateczną. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności, co obligowało organ do jej uchylenia. W zwykłym postępowaniu nie stwierdza się nieważności decyzji, bowiem tryb zwykły ma pierwszeństwo nad trybem nadzwyczajnym. Kolegium uznało także, że w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 138 par. 2 k.p.a., czyli przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, natomiast stan sprawy pociąga za sobą konieczność umorzenia – jako bezprzedmiotowego – postępowania, jakie przeprowadził Starosta [...] kończąc je zaskarżoną decyzją. Skoro bowiem jest to postępowanie przedwczesne, gdyż nie można przesądzić, w jaki sposób skończy się postępowanie nadzwyczajne zainicjowane przez M. J., w którym w I instancji decyzję z dnia 12 lutego 2007 r. wydał Wojewoda L., a odwołanie K. D. od tej decyzji wciąż pozostaje nierozpatrzone, to tym samym nie można mówić o jakimkolwiek "ponownym" rozpatrywaniu takiej przedwczesnej sprawy. Z tych przyczyn konieczne jest umorzenie postępowania przed Starostą [...], jako bezprzedmiotowego z punktu widzenia art. 105 par. 1 k.p.a. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie w grę wchodzi bezprzedmiotowość postępowania z powodu niezakończenia postępowania nadzwyczajnego, w sytuacji gdy oba postępowania dotyczą sprawy tożsamej. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący M. J. wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuca naruszenie art. 105 par. 1 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że decyzja Starosty [...] dotknięta jest wadą kwalifikowaną nieważności z powodu bezprzedmiotowości postępowania, w którym została wydana, w sytuacji gdy oba postępowania nadzwyczajne wszczęte przez [...] i K. D. zostały zakończone, a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 27 stycznia 2011 r. zwrócił akta organowi I instancji celem merytorycznego rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący podnosi, że odwołania od decyzji Wojewody L. zainicjowane przez uczestników postępowania scaleniowego zostały prawomocnie rozpoznane. Minister dokonał wyczerpującej kontroli formalnej wniesionych odwołań, uwzględniając wnioski zawarte w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2009 r. i 5 listopada 2008 r. Skarżący wskazuje, że organ zwracał się do uczestników o uzupełnienie braków formalnych pierwotnego odwołania. M. D. w odpowiedzi na to wezwanie złożyła odrębne "odwołanie", odbiegające w swojej treści od treści poprzedniego. W konsekwencji słusznie uznano, że zachodzi obowiązek pozostawienia podania bez rozpoznania. To na uczestnikach ciążył obowiązek zadbania o prawidłowe, zgodne z przepisami prawa, złożenia odwołań, w przypadku kwestionowania ustaleń organów. W ocenie skarżącego od chwili rozpoczęcia postępowania tj. od 12 października 2006 r. jest to pierwsza merytoryczna decyzja w tej sprawie. Nie było zatem podstaw do uznania tego postępowania za bezprzedmiotowe. Dodatkowo podkreśla, że prawa uczestników zostały zachowane, a sprawa scalenia gruntów we wsi M. zakończona zgodnie z głównym celem postępowania administracyjnego. Przeciwne rozumienie tematu prowadziłoby do wniosku, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie był w stanie przez 8 lat wykonać ciążącego na nim obowiązku załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, co wskazywałoby na rażącą bezczynność organu w załatwieniu sprawy, a także postępowanie sprzeczne z prawem, z uwagi na przekazanie akt do organu I instancji sugerując prawomocne rozstrzygnięcie postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U.2014. 1647. j.t.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012. 270. j.t.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.". Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. W świetle powyższych zasad stwierdzić należy, że skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 par. 1 kpa. Obowiązek ten dotyczy również organu odwoławczego, gdyż celem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, co oznacza, że organ ten ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. W ocenie Sądu organ odwoławczy orzekający w niniejszej sprawie dokonał bardzo wnikliwej analizy materiału dowodowego i prawidłowo uznał, że w niniejszym postępowaniu nie ma podstaw prawnych, aby rozpatrywać sprawę co do istoty, a zasadniczą przeszkodą w takim jej rozpatrzeniu jest to, że zaskarżona decyzja Starosty [...] z dnia 28 grudnia 2012 r. jest dotknięta wadą nieważności, o jakiej mowa w art.156 par. 1 pkt 3 k.p.a., gdyż jest drugą decyzją w tej samej sprawie. Starosta [...] dokonał błędnej oceny znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego. Przede wszystkim podkreślenia wymaga fakt, że z akt tych bezspornie wynika, że od decyzji Wojewody L. z dnia 12 lutego 2007 r. stwierdzającej nieważność decyzji zatwierdzającej projekt scalenia (w części dot. działki nr [...]) odwołanie wniósł K. D. (vide k. 92 akt adm.). Odwołanie zostało podpisane tylko przez niego, mimo że w nagłówku widnieje również M. D.. Wojewoda L. przekazując odwołanie wraz z aktami Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że odwołanie wpłynęło w terminie (k.93 w/w akt). Minister wydając decyzję uznał, że odwołanie wniesione zostało przez M. i K. małżonków [...]. Rozpoznając skargę na tą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ odwoławczy (Minister) nie wyjaśnił czy odwołanie wniosła także M. D., z uwagi na brak jej podpisu w odwołaniu. Orzekając ponownie Minister Rolnictwa decyzją z dnia 5 maja 2009 r. kolejny raz uznał, że rozpatruje odwołanie obydwojga małżonków [...] i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Natomiast z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2009 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1111/09 wynika , że w odpowiedzi na wezwanie Ministra Rolnictwa M. D. złożyła w dniu 7 marca 2009 r. odwołanie od decyzji Wojewody L. , które wpłynęło do organu w dniu 12 marca 2009 r. W ocenie WSA organ nie dokonał kontroli formalnej tego odwołania i błędnie uznał, że stanowi ono uzupełnienie braków formalnych pierwotnie wniesionego odwołania. Podkreślił także, że wobec uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na uchybienia procesowe, odnoszenie się przez Sąd do kwestii merytorycznych byłoby przedwczesne. Następnie postanowieniem z dnia 19 lutego 2010 r. Minister Rolnictwa stwierdził, że odwołanie M. D. z dnia 7 marca 2009 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 1 marca 2007 r. i w tym dniu do Wojewody L. wpłynęło odwołanie podpisane wyłącznie przez K. D.. Termin ten był ostatnim dniem do wniesienia odwołania. Rozpoznając skargę na to postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił argumentację Ministra w zakresie odwołania M. D. z dnia 7 marca 2009 r. Po tym orzeczeniu Sądu Minister przekazując akta Wojewodzie L., w piśmie przewodnim z dnia 27 stycznia 2011 r. stwierdził, że odwołanie M. i K. małżonków [...] od decyzji Wojewody L. z dnia 12 lutego 2007 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu (k.126v). Wbrew temu stwierdzeniu odwołanie K. D., które wpłynęło do organu w terminie i zostało ono przez niego podpisane, nie zostało przez Ministra rozpoznane. Fakt ten nie został także dostrzeżony przez orzekającego w sprawie scalenia gruntów Starostę [...], który mimo znajdującego się w aktach postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 lutego 2010 r. , w uzasadnieniu swojego orzeczenia błędnie stwierdził, że wynika z niego , iż odwołanie M. i K. małżonków [...] zostało wniesione z uchybieniem terminu. Stwierdzić zatem należy, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceniał formalną skuteczność odwołania M. D. z dnia 7 marca 2009 r. od decyzji Wojewody L. stwierdzającej nieważność decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów. W związku z powyższym prawidłowo uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że postępowanie nadzwyczajne zainicjowane przez M. J. – wobec nierozpatrzenia odwołania K. D. od decyzji Wojewody L. stwierdzającego nieważność decyzji dotyczącej scalenia gruntów – nie zostało zakończone. Nie było zatem podstaw do orzekania "ponownie" w sprawie rozstrzygniętej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w B. P. z dnia 29 listopada 1990 r. Nr [...]. Tak więc zasadnie organ odwoławczy uznał, że decyzja Starosty [...] jest drugą decyzją w tej samej sprawie, a więc jest dotknięta wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 par. 1 pkt 3 k.p.a. Słusznie zatem Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie na podstawie art. 105 par. 1 k.p.a. Nie ma bowiem przedmiotu sprawy, nie ma więc podstaw do zatwierdzenia projektu scalenia gruntów w części dotyczącej gruntów wniesionych do scalenia przez [...] oraz K. i M. małżonków [...], gdyż sprawa ta jest rozstrzygnięta ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w B. P. z dnia 29 listopada 1990 r., a postępowanie nadzwyczajne w stosunku do tej decyzji nie zakończyło się wobec nierozpoznania skutecznie wniesionego odwołania K. D.. Wobec powyższego w ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 105 par. 1 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest także zasadne zawarte w skardze twierdzenie, że uczestnicy postępowania tj. małżonkowie D. brali udział w postępowaniu w sposób aktywny," ich prawa zostały zachowane, a sprawa scalenia gruntów we wsi M. zakończona zgodnie z głównym celem postępowania administracyjnego (....)". Okoliczności aktywnego udziału uczestników w postępowaniu nigdy nie były kwestionowane przez żadną ze stron tego postępowania, zaś do kwestii zakończenia postępowania toczącego się z wniosku M. J. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody L. Sąd odniósł się we wcześniejszej części uzasadnienia. Co do uwagi skarżącego zawartej w uzasadnieniu skargi, że to na uczestnikach ciążył obowiązek zadbania o prawidłowe, zgodne z przepisami prawa złożenie odwołań również odniesiono się już w niniejszym uzasadnieniu. Podkreślić jednak należy, że w ocenie Sądu K. D. wniósł odwołanie, spełniające wymogi formalne, tj. w terminie i opatrzone własnoręcznym podpisem. W tym zakresie wątpliwości nie miał także Wojewoda L., za którego pośrednictwem odwołanie to złożono, bowiem przesyłając akta Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi w piśmie przewodnim zawarł stwierdzenie, że odwołanie wniesiono w terminie (k. 93 akt adm.). Trudno natomiast odnieść się do stwierdzenia skarżącego, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przez 8 lat nie był w stanie wykonać ciążącego na nim obowiązku załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej, co wskazywałoby na rażącą bezczynność organu w załatwieniu sprawy. Z analizy akt sprawy dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i orzekający w niniejszej sprawie Sąd, wynika, że odwołanie K. D. nie zostało przez organ odwoławczy (Ministra) rozpatrzone do chwili orzekania przez Sąd. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w wyroku.