II SA/Lu 51/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent stażysta Marcin Ścibor, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania G. L. (dalej: Gmina), reprezentowanej przez Prezydenta Miasta L., od decyzji Starosty L. z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], orzekającej zwrot nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...], w obszarze aktualnej działki nr [...], położonej w L. przy ul. [...], stanowiącej własność Gminy – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał następujący stan sprawy. Umową kupna-sprzedaży, zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1987 r., Rep. A Nr [...], została nabyta na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiąca własność J. C., położona w L. w rejonie ul. [...] i ul. [...], oznaczona jako działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...], o łącznym obszarze 1 ha 5 arów 92 m2, zgodnie z lokalizacją osiedla mieszkaniowego "[...]" w dzielnicy [...]. Zawarcie tej umowy poprzedzone było wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do ww. nieruchomości - zawiadomienie Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] listopada 1986 r. znak: [...] Wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. o zwrot dawnej działki nr [...] o pow. 0,1796 ha, wchodzącej w obszar aktualnej ewidencyjnej działki nr [...], położonej w L. przy ul. [...], wystąpili do Prezydenta Miasta L. K. M., B. M. C., B. A. C. i J. J. C., jako spadkobiercy J. C. (postanowienie Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] marca 1995 r., sygn. akt [...], postanowienie Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] maja 1998 r., sygn. akt [...] i akt poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] września 2009 r., Rep. A Nr [...]). W uzasadnieniu wniosku wskazali, że wywłaszczona działka nie została w żaden sposób zagospodarowana. Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie i wyznaczył Starostę L. do jej prowadzenia. W trakcie postępowania do akt sprawy została złożona dokumentacja geodezyjno- prawna sporządzona przez geodetę uprawnionego, zarejestrowana w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L. w dniu [...] sierpnia 2016 r. pod nr [...], dotycząca nieruchomości objętej wnioskiem (dawnej działki nr [...]), z oznaczeniem części, której dotyczy wniosek. Wnioskowany do zwrotu grunt oznaczono jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,1796 ha. W dniu [...] czerwca 2017 r. zostały przeprowadzone oględziny opisanej nieruchomości z udziałem stron postępowania, podczas których geodeta uprawniony okazał granice wnioskowanej do zwrotu działki. Obecni na oględzinach stwierdzili, że projektowana działka nr [...] o pow. 1796 m2 odpowiada dawnej działce nr [...]. Obecni na oględzinach stwierdzili, że powierzchnia około 200 m2, stanowiąca północną część działki, zajęta jest pod ogrodzony siatką, utwardzony żwirem parking. Na terenie parkingu znajduje się słup oświetleniowy. Dalsza część działki, do około połowy jej długości, porośnięta jest wysokim chwastem. Dalej nieruchomość schodzi w dół wąwozu, porośnięta jest trawą (wykoszona) i nasadzeniami drzew i krzewów. Zieleń w tej części działki ma charakter zorganizowany. Pełnomocnik Gminy podniósł, ze wnioskowany do zwrotu teren stanowi zieleń osiedlową, zlokalizowaną w pobliżu budynków mieszkalnych, parking, a w dalszej części wchodzi w obszar Parku im. J. P. II. Pełnomocnik wnioskodawców, odnosząc się do powyższego, oświadczył, że w jego ocenie nieruchomość nie znajduje się w pobliżu budynków mieszkalnych, a znaczna część zieleni zlokalizowanej na działce nie nosi żadnych śladów pielęgnacji. Część tego terenu porośnięta jest chwastem, którego wysokość uniemożliwia swobodne wejście na nieruchomość, co wyklucza korzystanie z terenu przez mieszkańców osiedla. W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. wyjaśnił, że ww. działka była objęta w dacie jej nabycia na rzecz Skarbu Państwa wydaną w dniu [...] czerwca 1986 r. znak: [...], decyzją ustalającą miejsce i warunki realizacji osiedla mieszkaniowego "[...]" oraz wydaną w dniu [...] czerwca 1986 r. znak: [...], decyzją ustalającą miejsce i warunki realizacji osiedla mieszkaniowego "[...]". Według znajdującej się w posiadaniu tego Wydziału Urzędu Miasta koncepcji przestrzennej osiedla "[...]", teren ten przeznaczony był pod Zespól Szkół Gastronomicznych wraz z otaczającym go terenem zielonym. Wydział Planowania Urzędu Miasta L. przy piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. przesłał kopię wybranych kart z archiwalnego tekstu oraz fragment rysunku Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego LZM, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady narodowej w L. z dnia [...] grudnia 1986 r., jak również Miejscowego Planu Szczegółowego [...], zatwierdzonego zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 1976 r., obowiązujących dla przedmiotowej nieruchomości w dacie wywłaszczenia. Według tej dokumentacji planistycznej wnioskowana do zwrotu działka przeznaczona była w części pod tereny oświaty (szkołę zawodową) - symbol "D 41 UO", a w części pod tereny parków i zieleni (dzielnicowy park wypoczynku) - symbol "D 34 ZP". Ponadto Wydział Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta L. w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. poinformował Starostę, że część terenu objętego wnioskiem o zwrot jest dzierżawiona na podstawie umowy dzierżawy nr [...] z dnia [...] września 2013 r. przez [...]. W załączeniu przesłał kopię powyższej umowy wraz z załącznikiem graficznym oraz aneks do tej umowy. Jednocześnie wyjaśniono, że w części objętej wnioskiem o zwrot działka nr [...] nie jest przedmiotem innej umowy dzierżawy, najmu, jak również nie jest obciążona innymi prawami obligacyjnymi i rzeczowymi na rzecz osób trzecich. Podczas rozprawy administracyjnej, która miała miejsce w dniu [...] sierpnia 2017 r., wnioskodawcy podtrzymali swoje stanowisko, zaś przedstawiciel Gminy wniósł o orzeczenie odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości, podnosząc, że grunt został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia. W tak ustalonym stanie faktycznym Starosta wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2017 r., orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców projektowanej działki nr [...]. Organ stwierdził, że nie można uznać, że istniejące zagospodarowanie terenu stanowi realizację celu wywłaszczenia. Od decyzji Starosty w części orzekającej o zwrocie opisanej działki odwołanie wniosła Gmina, zarzucając organowi naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.; dalej także: "ustawa"), przez ich niewłaściwą wykładnię. Zdaniem Gminy, cel wywłaszczenia - budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany. Ogólne określenie jako budowa osiedla mieszkaniowego stwarza możliwość wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości zarówno pod budowę domów, jak i infrastruktury osiedla jaką stanowią tereny zielone, czy parkingi. Sposób zagospodarowania zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości zdaniem skarżącego dowodzi, że teren w znacznej części stanowi zieleniec osiedlowy o funkcji rekreacyjnej, będący infrastrukturą osiedlową, a osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne ale również szereg innych obiektów, które stanowią zorganizowany zespół składników mających zaspokoić potrzeby mieszkańców, w tym zieleńce, tereny rekreacyjno-wypoczynkowe. Gmina stwierdziła, iż jedynie na podstawie zdjęć fotogrametrycznych nie można ustalić, czy rzeczywiście przedmiotowy teren, z wyjątkiem parkingu, został poddany zagospodarowaniu po 2005 r. pod zieleń uporządkowaną. Jej zdaniem, nawet gdyby przyjąć, że zieleń znajdująca tym terenie nie nosiła śladów pielęgnacji do roku 2004, to nie przesądza to o zbędności tego terenu na cel określony w akcie nabycia. Ponadto, wbrew twierdzeniu organu pierwszej instancji, to, że grunt pozostaje niezagospodarowany i stanowi nieużytek porośnięty trawą i chwastem, nie przesądza o zbędności tego gruntu na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Pozostawienie w stanie zaniedbanym (nieskoszona trawa, chwasty) nie może bowiem z zasady uzasadniać uznania nieruchomości za zbędną, a każdy niezabudowany fragment działki położonej na terenie osiedla mieszkaniowego i porośnięty chwastami należałoby wykluczyć z infrastruktury osiedla. Rozpatrując złożone odwołanie Wojewoda stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Organ odwoławczy wskazał, że Starosta należycie ocenił zgromadzony materiał dowodowy i podjął trafne rozstrzygnięcie. Zdaniem Wojewody, jakkolwiek budowa osiedla mieszkaniowego jako cel wywłaszczenia obejmuje nie tylko budowę budynków mieszkalnych, lecz także urządzeń służących mieszkańcom, jak m. in. tereny zielone, to nie można uznać, że przedmiotowa działka została zagospodarowana w taki sposób. Cel nabycia spornej nieruchomości, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]", a w szczególności budowa na tym terenie zespołu szkół zawodowych z infrastrukturą, nie został zrealizowany. Nie można uznać za realizację celu nabycia realizacji strzeżonego parkingu, który w żaden sposób nie jest parkingiem funkcjonalnie powiązanym z osiedlem "[...]", lecz jest parkingiem ogólnodostępnym (ogrodzony, służy działalności komercyjnej). Leży on bowiem w znacznej odległości od budynków tego osiedla (poza jego granicami). Skargę na decyzję Wojewody złożyła Gmina, wnosząc o jej uchylenie. Strona skarżąca zarzuciła organowi drugiej instancji naruszenie: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 136 ust. 3 w zw. z art. 140 ust. 1 ustawy, wskutek błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędnego uznania, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca powtórzyła argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, zgodnie z ust. 3 art. 136 ustawy, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Nieruchomość, stosownie do art. 137 ust. 1 ustawy, uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W przypadku, gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności, o których mowa w art. 137 ustawy, nakazuje organowi administracji publicznej uznać tę nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia, co w konsekwencji winno skutkować jej zwrotem. Powołany przepis, zawierający ustawową definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od jego treści (przykładowo wyroki NSA z dnia: 22 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 241/00, 22 sierpnia 2003 r., sygn. akt I SA 2622/01, 4 września 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1552/00, 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 581/08, 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1612/09). W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że nabycia nieruchomości, której zwrotu domagają się skarżący, dokonano w związku z planowaną budową osiedla mieszkaniowego "[...]" w L., w tym realizacją zespołu szkół zawodowych wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą. W świetle bowiem Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego LZM z dnia [...] grudnia 1986 r. oraz Miejscowego Planu Szczegółowego [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r., wnioskowany do zwrotu grunt przeznaczony był pod oświatę - budowę zespołu szkół (zawodowych), a częściowo pod zieleń parkową parku "[...]", z możliwością lokalizacji terenowych urządzeń sportowych. W myśl zaś ustaleń koncepcji programowo-przestrzennej osiedla "[...] – [...]" z 1986 r. omawiany teren w całości przeznaczony był pod realizację zespołu szkół (gastronomicznych) wraz z otaczającym ten obiekt terenem zielonym i sportowym (widoczny na planie stadion sportowy bądź boisko). Zieleń parkowa natomiast zlokalizowana była poza wnioskowanym do zwrotu obszarem. Co więcej, jak zauważył słusznie organ odwoławczy, opisane wyżej przeznaczenie wskazanego gruntu odpowiada obowiązującym obecnie zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. z 2002 r. Potwierdza to sporządzona przez geodetę mapa koncepcji szczegółowego zagospodarowania terenu z 1986 r., z naniesieniem na nią ustaleń planu z 1976 r. oraz aktualnie obowiązującego planu z 2002 r. Wskazać należy, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie dowodowe wykazało, iż na wspomnianym gruncie nie zrealizowano celu wywłaszczenia, to jest budowy osiedla mieszkaniowego "[...]". Jak wynika z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2017 r., część terenu wnioskowanego do zwrotu zajęta jest pod ogrodzony siatką, utwardzony żwirem parking, który jest przedmiotem umowy dzierżawy zawartej z prywatnym przedsiębiorcą. Dalsza część działki, do około połowy jej długości, porośnięta wysokim, niekoszonym, chwastem. Dalej nieruchomość schodzi w dół wąwozu, porośnięta jest trawą (wykoszona) oraz nasadzeniami drzew i krzewów. Zieleń w tej części działki ma charakter zorganizowany. Ponownie należy podkreślić, że celu wywłaszczenia nie można interpretować dowolnie. Brak jest podstaw, by uznać, że o realizacji celu wywłaszczenia świadczy istnienie na działce podlegającej zwrotowi terenu zielonego jako elementu infrastruktury osiedla. Trzeba zauważyć, że nie każda infrastruktura czy tereny zielone będą mogły być uznane za realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, jeśli nie są one ściśle z tym osiedlem i jego funkcjami związane. W odniesieniu do infrastruktury towarzyszącej czy zieleni miejskiej istotne jest przede wszystkim powiązanie tych urządzeń z innymi istniejącymi obiektami oraz ich przeznaczeniem - ważny jest również stopień zorganizowania tych urządzeń. Infrastruktura musi być bowiem również zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstała jedynie "przy okazji". Nie można uznać, że o realizacji celu wywłaszczenia świadczy istnienie na działce podlegającej zwrotowi terenu zielonego jako elementu infrastruktury osiedla, skoro teren ten miał być elementem infrastruktury osiedla mieszkaniowego "[...]", które – jak wynika z akt sprawy – nie obejmuje tej nieruchomości. Przedmiotowy grunt wchodzi do zasobu gruntów gminy, a tym samym nie jest częścią integralną osiedla mieszkaniowego "[...]". Niekwestionowane jest przy tym, że z załączonych do akt fotografii lotniczych (ortofotomap) z okresu od 2003 r. do 2014 r., wynika, iż teren dawnej działki nr [...], z wyjątkiem parkingu, pomimo upływu wielu lat po nabyciu, pozostawał niezagospodarowany. W szczególności fotografie z 2003 r. i 2005 r. potwierdzają, że teren ten nie był wówczas zagospodarowany (brak śladów nowych nasadzeń, pielęgnacji, widoczne jedynie wydeptane ścieżki i przypadkowa zieleń). Dopiero na fotografiach z 2008 r. i 2009 r. widnieją ślady prac związanych z urządzaniem terenu pod zorganizowaną zieleń, w tym niwelacją południowej części terenu, a także dokonywaniem nasadzeń. Infrastruktura w postaci utwardzonych alejek pojawiła się na terenach sąsiednich w okresie późniejszym – w latach 2013-2014 r.). Mając na względzie powyższe ustalenia trafnie stwierdziły organy, iż cel nabycia spornej nieruchomości, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]", a zwłaszcza budowa na tym terenie zespołu szkół zawodowych z infrastrukturą, nie został zrealizowany. Nie można uznać za realizację celu nabycia realizacji strzeżonego parkingu, który w żaden sposób nie jest parkingiem funkcjonalnie powiązanym z osiedlem "[...]", lecz jest parkingiem ogólnodostępnym, jest ogrodzony i służy działalności komercyjnej. Oczywiste jest zarazem, że teren ten leży w znacznej odległości od najbliżej położonych budynków mieszkalnych wielorodzinnych, wchodzących w skład tego osiedla. Bezsporne jest zarazem, że osiedla mieszkaniowe "[...]" i "[...]" w L. zostały wybudowane zgodnie z koncepcją programowo-przestrzenną z 1986 r., która to koncepcja przewidywała na tym terenie jedynie budowę opisanego zespołu szkół zawodowych wraz z terenem rekreacyjno-sportowym, rozciągającym się aż do wąwozu znajdującego się od strony południowej tego obszaru. Nie budzi przy tym wątpliwości, że podjęcie po roku 2008 r., a zatem 20 lat od nabycia opisanej nieruchomości, na części tej nieruchomości działań zmierzających do uporządkowania terenu i dokonania postaci nasadzeń roślin, nie można uznać za realizację na tej części działki celu nabycia. Działania te podjęto bowiem po 2004 r., a więc już po wejściu w życie zmian w ustawie o gospodarce nieruchomościami, wprowadzających 7-letni termin na rozpoczęcie i 10-letni termin na zakończenie realizacji celu wywłaszczenia. Skoro nieruchomość nie została zagospodarowana w sposób zgodny z określonym w opisanych dokumentach planistycznych, nie jest dopuszczalnym uznanie, jak tego chce strona skarżąca, że istniejąca na gruncie "infrastruktura osiedla mieszkaniowego" stanowi w istocie realizację celu wywłaszczenia. Nieuzasadnione były również pozostałe zarzuty skargi, albowiem organy obu instancji prawidłowo ustaliły wszystkie istotne okoliczności sprawy, dochowując w tym zakresie wymogów zawartych w art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), skargę oddalił.