II SA/Lu 513/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Referent stażysta Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2008 r. sprawy ze skargi J. K. reprezentowanego przez opiekuna B. K.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku na zakup żywności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...] r. NR [...] wydaną przez Zastępcę Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z upoważnienia Burmistrza Miasta; II. przyznaje [...] M. R. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt dwa groszy) zł należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia 26 [...] 2007 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 3, art. 7 i art. 8 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) a także art. 3 pkt 1 lit. c, art. 5 ust. 1, art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania B. K.-S.– opiekuna ojca J. K., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta L. przez Zastępcę Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia 3 [...] 2007 r. nr [...] odmawiającą przyznania J.K. pomocy na zakup żywności w ramach realizacji programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił na podstawie przeprowadzonej z ojcem odwołującej aktualizacji wywiadu środowiskowego oraz przedłożonych w sprawie dokumentów, że prowadzi on wraz z synem A. K. wspólne gospodarstwo domowe. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej dochód rodziny został wyliczony na podstawie dochodu z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, tj. z miesiąca listopada 2006 r. i wynosi 1236,96 zł, co daje dochód na osobę w rodzinie w wysokości 618,48 zł. Na dochód ten składa się jedynie emerytura J. K., gdyż syn A. K. jest osobą bezrobotną i nie osiąga dochodu. Oznacza to, że dochód na osobę w rodzinie jest wyższy od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie ustalonego w art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", które to kryterium wynosi 150% kryterium z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, wynoszącego 351,00 zł i wynosi 526,50 zł. Skargę do sądu administracyjnego wniosła B. K.-S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła, iż organ pierwszej instancji w miesiącu listopadzie 2006 r. powiększył dochody jej syna M. S. o 800 zł, nie pomniejszając w tym samym czasie dochodów jej ojca J. K.. Nie zostały również pomniejszone dochody samej skarżącej z grudnia 2006 r., mimo, iż w aktach sprawy znajduje się jej oświadczenie, z którego wynika, że przekazała ona synowi 800 zł w listopadzie 2006 r. oraz 400 zł w grudniu 2006 r. – tytułem dobrowolnych alimentów. Skarżąca podkreśliła, że Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w L. nie uznawał pojęcia "dobrowolne alimenty", a także nie potrafił określić jej sytuacji rodzinnej – "wspólne, oddzielne gospodarstwo domowe". Ponadto zdaniem strony skarżącej organ drugiej instancji pominął przy wydawaniu zaskarżonej decyzji znajdujące się w aktach pisma z dnia 5 lutego 2007 r. oraz z dnia 12 lutego 2007 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, że świadczone przez skarżącą "dobrowolne alimenty" faktycznie zmniejszają kwotę posiadanych przez nią środków finansowych, jednakże nie zmniejszają osiąganego dochodu w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Wyrokiem z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 273/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę B. K.-S.. W motywach wyroku Sąd wskazał, że organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły, że ojciec skarżącej prowadzi wraz z synem A. K. wspólne gospodarstwo domowe. Wniosek o przyznanie pomocy został złożony w grudniu 2006 r. W listopadzie 2006 r. dochód rodziny wyniósł 1236,96 zł, co dawało kwotę 618,48 zł dochodu na osobę. Na dochód ten składała się jedynie emerytura J. K., gdyż A. K. jest osobą bezrobotną i nie osiąga dochodu. Tym samym dochód na osobę w rodzinie przekroczył wskazane powyżej kryterium dochodowe, wynoszące 526,50 zł. Pogląd skarżącej, iż dochód jej ojca winien być pomniejszony o kwotę dobrowolnych alimentów świadczonych na rzecz wnuka na podstawie umowy alimentacyjnej zawartej między skarżącą jako opiekunem prawnym ojca i synem skarżącej nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Otrzymywane w ten sposób kwoty pieniężne zalicza się do dochodu osób je otrzymujących i nie odlicza się od dochodu osób płacących. Alimenty, jak podniósł Sąd I instancji, są zobowiązaniem uregulowanym w przepisach ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz.59 ze zm.) i ich odliczanie w sprawach świadczeń z pomocy społecznej może nastąpić jedynie, gdy strona jest zobowiązana do ich świadczenia, czy to przez orzeczony wyrok, czy też przez zawartą ugodę sądową lub umowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nadto, że dziadków zasadniczo nie obciąża obowiązek alimentacyjny wobec wnuka mającego rodziców zobowiązanych do jego utrzymania. Dlatego J. K. nie ma obowiązku łożyć na utrzymanie swojego wnuka. Uwzględnienie umowy z dnia 21 listopada 2006 r. o dobrowolne alimenty stanowiłoby obejście prawa i prowadziłoby do korzystania ze środków z pomocy społecznej, które nie przysługują stronie skarżącej. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez B K –S , Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 1403/07 uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W motywach powyższego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dokonana przez Sąd I instancji klasyfikacja umów dla celów stosowania art. 8 ust.3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej nie ma oparcia w tym przepisie, mówiącym o "alimentach świadczonych na rzecz innych osób". Podobny pogląd został już wcześniej wyrażony przez NSA: "Wypełnianie obowiązku alimentacyjnego może przybrać postać zarówno świadczeń dobrowolnych, jak i w następstwie dochodzenia ich przed sądem. Uprawniony i zobowiązany do alimentacji mogą w szczególności ustalić rodzaj i zakres świadczenia w umowie zawartej na zasadach ogólnych, w ugodzie zawartej przed mediatorem w toku posiedzenia pojednawczego (art.184 kp.c.), wreszcie w trybie procesowym przed sądem. Art. 8 ust.3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej również nie określa (nawet dla celów dowodowych), w jakiej formie mają być ustalone alimenty, które odlicza się od dochodu. W tej sytuacji stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przez umowę o alimenty należy rozumieć umowę zawartą przez strony i zatwierdzoną przez właściwy sąd rodzinny należy uznać za błędne. Jest oczywistym, że w sytuacji, kiedy strona powołuje się na umowę zawartą na zasadach ogólnych o alimenty, zarówno organy administracyjne jak i kontrolujący rozstrzygnięcie Sąd muszą rozważyć, czy umowa ta mimo swej nazwy dotyczy świadczeń alimentacyjnych czy też odzwierciedla inne świadczenia, nie można jednak stronie stawiać warunków nieprzewidzianych przepisami prawa." (wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r., I OSK 1195/07). W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że alimenty są uregulowane przez Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Rodzice obowiązani są do świadczeń alimentacyjnych względem dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie, chyba że dochody z majątku dziecka wystarczają na pokrycie kosztów jego utrzymania i wychowania. (art.133 § 1 k.r.o.). Zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego (art.135 § 1 k. r.o.). Odmienne, niż przyjmowane uprzednio przez Sąd I instancji rozumienie "alimentów" wymaga ponownej oceny materiału dowodowego, zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym, a być może - jego uzupełnienia. Zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji przyjmowały wspomniane nieprawidłowe rozumienie alimentów, co spowodowało, że nie został przez Sąd oceniony zakres postępowania wyjaśniającego. W ponownym postępowaniu sądowoadministracyjnym I instancji konieczne też będzie – zdaniem NSA – wyraźne akcentowanie charakteru udziału B. K.-S. w sprawie administracyjnej, w postępowaniu administracyjnym, a następnie – w postępowaniu sądowym. Konieczne jest wyraźne odróżnienie działań tej osoby we własnym imieniu od tych czynności, gdy reprezentuje ona swego ojca jako jego opiekun i sama nie jest stroną. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kierując się tą zasadą należy zatem przypomnieć, że w uzasadnieniu omówionego wyżej wyroku z dnia 1 lipca 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie przesądził, że "Wypełnianie obowiązku alimentacyjnego może przybrać postać zarówno świadczeń dobrowolnych, jaki i w następstwie dochodzenia ich przed sądem. Uprawniony i zobowiązany do alimentacji mogą w szczególności ustalić rodzaj i zakres świadczenia w umowie zawartej na zasadach ogólnych (...). Jest oczywistym, że w sytuacji kiedy strona powołuje się na umowę zawartą na zasadach ogólnych o alimenty, zarówno organy administracyjne jak i kontrolujący rozstrzygnięcie Sąd muszą rozważyć, czy umowa ta mimo swej nazwy dotyczy świadczeń alimentacyjnych czy też odzwierciedla inne świadczenia, nie można jednak stronie stawiać warunków nieprzewidzianych przepisami prawa". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że ze względu na nieprawidłowe przyjmowanie w poprzednim postępowaniu rozumienia "alimentów" konieczna jest ponowna ocena materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym, a być może jego uzupełnienie. W toku postępowania administracyjnego organy nie zajmowały się kwestią ewentualnych alimentów świadczonych przez J. K. na rzecz jego wnuka – M. S.. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnych rozważań w tym względzie. Dopiero w odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zarzut B. K.-S., co do nie pomniejszenia dochodu J. K. o 400 zł płaconych wnukowi – M. S. tytułem "dobrowolnych alimentów" za niezasadny, gdyż – zdaniem Kolegium – nie zachodzi podstawa z art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) do pomniejszenia z tego tytułu dochodu. Odpis "umowy o dobrowolne alimenty" z 21 listopada 2006 r. został złożony przez B. K. – S. do akt sądowych w sprawie II SA/Lu 270/07 na rozprawie w dniu 22 maja 2007 r. Rzeczą organu administracji będzie zatem dokonanie oceny charakteru prawnego powyższej umowy w aspekcie stosownych przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Wypada zauważyć, że stosownie do treści art. 129 § 1 k.r.o. J. K byłby zobowiązany do alimentowania swojego wnuka w dalszej kolejności, zaś w myśl art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Konieczne jest nadto ustalenie, czy M. S. nie jest w stanie utrzymać się samodzielnie oraz czy nie posiada majątku wystarczającego na pokrycie kosztów jego utrzymania (art. 133 § 1 k.r.o.). Dokonanie wskazanych ustaleń pozwoli organowi na ocenę, czy umowa z 21 listopada 2006 r. jest rzeczywiście umową o alimenty, czy też – wbrew swojej nazwie – jest umową darowizny, jeśli ustalenia te będą prowadziły do wniosku, że J. K. nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem wnuka. Niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy sprawia, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 kpa) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to uzasadniało uchylenie tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 135 ppsa. Sąd przyznał stosowne wynagrodzenie pełnomocnikowi skarżącego ustanowionemu z urzędu w ramach prawa pomocy na podstawie art. 250 ppsa oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c/ i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.). Końcowo należy zaznaczyć, że stosownie do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego – Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny charakteru udziału B. K.-S. w sprawie i uznał, że reprezentuje ona w sprawie swojego całkowicie ubezwłasnowolnionego ojca – J. K. jako opiekun ustanowiony przez sąd opiekuńczy, zaś stroną skarżącą jest J. K., co potwierdził na rozprawie ustanowiony z urzędu pełnomocnik – radca prawny.