II SA/Lu 519/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] E. O.-M. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 13 kwietnia 2012 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. K. od decyzji z dnia 14 lutego 2012 r., nr [...], wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta L., odmawiającej przyznania specjalnego zasiłku celowego na zakup opału, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że wskazaną wyżej decyzją organ pierwszej instancji odmówił M. K. przyznania specjalnego zasiłku celowego, motywując to brakiem współdziałania wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym. Organ pierwszej instancji podkreślił, że w dniu 7 lutego 2012 r. podjęta została nieudana próba przeprowadzenia aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego, gdyż pracownik socjalny nie został wpuszczony do mieszkania podopiecznego. W tym samym dniu wnioskodawca został powiadomiony pisemnie o nowym terminie wywiadu w dniu 8 lutym 2012 r., który również nie został przeprowadzony, gdyż mieszkanie strony było zamknięte. Poza tym wnioskodawca nie współdziałał w rozwiązywaniu swoich problemów, odrzucając propozycję uczestnictwa w zajęciach terapeutycznych w Środowiskowym Domu Samopomocy, nie składając wniosku o przyznanie renty rodzinnej oraz odmawiając korzystania z bezpłatnych obiadów w Dziennym Domu Pomocy Społecznej. Organ odwoławczy, dostrzegając bierną postawę wnioskodawcy, który uniemożliwiał przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, uwzględnił jednak odwołanie z uwagi na pominięcie przez organ pierwszej instancji faktu, iż wnioskodawca jest osobą niepełnosprawną intelektualnie, nie umiejącą czytać i pisać, a więc nie jest w stanie brać czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, jak wskazało Kolegium, wnioskodawca nie powinien ponosić negatywnych skutków zachowania Z. G., który jest dla niego osobą obcą, nieformalnym opiekunem. Organ pomocy społecznej prowadząc prace z podopiecznym powinien w pierwszej kolejności winien zadbać o prawidłową reprezentację podopiecznego w postępowaniu administracyjnym, ponieważ, w ocenie Kolegium, jego nieformalny opiekun działa na niekorzyść podopiecznego, a podopieczny sam nie jest w stanie sporządzić jakiegokolwiek pisma procesowego. Ośrodek Pomocy Społecznej powinien więc zwrócić się do sądu powszechnego o ustanowienie kuratora dla M. K. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania organ drugiej instancji podkreślił, że są one niezasadne. Odwołujący się, jako podopieczny ośrodka pomocy społecznej, ma nie tylko prawa, ale i obowiązki. Jednym z takich obowiązków jest konieczność współdziałania z pracownikiem socjalnym, umożliwienie temu pracownikowi przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, bez ustalania terminu, chyba, że stan zdrowia lub usprawiedliwiona nieobecność w domu podopiecznego uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu. Od powyższej decyzji skargę do Sądu złożył M. K., podkreślając, że skargę tę sporządził w jego imieniu opiekun Z. G. W obszernej skardze skarżący podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie nieprawdziwych danych co do jego sytuacji życiowej oraz sytuacji jego opiekuna. Wskazał, że ustanowienie opiekuna prawnego nie jest konieczne, albowiem opiekun skarżącego wywiązuje się sumiennie ze wszystkich swoich obowiązków, pomagając skarżącemu w bardzo szerokim zakresie we wszystkich czynnościach codziennego życia. W ocenie skarżącego, wbrew twierdzeniom Kolegium, obowiązkiem organów administracji było ustalenie z nim dogodnego dla niego terminu przeprowadzenia aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skargi nie można uznać za zasadną, albowiem zaskarżona decyzja, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta L., decyzją z dnia 14 lutego 2012 r., nr [...], odmówił przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego na zakup opału. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości powyższą decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji uzależnione jest od łącznego spełnienia dwóch przesłanek: po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, który wydał decyzję, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W orzecznictwie i w doktrynie ugruntowane jest stanowisko, iż podjęcie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Tego rodzaju rozstrzygnięcie nie może być więc wydane w innych sytuacjach, niż wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. i żadne inne wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania takiego orzeczenia (wyroki NSA: z dnia 25 maja 1983 r., II SA 403/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 38 oraz z dnia 29 marca 2006 r., II OSK 633/05, niepubl.; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2012, s. 522-523). W świetle przepisu art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą", rodzinny wywiad środowiskowy wraz z załączonymi do niego dokumentami stanowiącymi podstawę ustalenia sytuacji życiowej wnioskodawcy jest obligatoryjnym elementem prowadzonego postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Wywiad ten ma na celu pełne i wszechstronne zapoznanie się z sytuacją osoby i rodziny, a jego aktualizacja służy monitorowaniu na bieżąco zmian zachodzących w sytuacji osoby lub rodziny objętej pomocą społeczną bądź o tę pomoc się ubiegającą. Wywiad stanowi swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, w którym osoba może zgłosić pracownikowi potrzeby i oczekiwania, a nadto, zgodnie z zasadą czynnego udziału ma ona prawo zaznajomić się z całym materiałem dowodowym, zebranym na podstawie wywiadu środowiskowego. Organ zaś, rozpoznając sprawę, zobowiązany jest umożliwić stronie wypowiedzenie się na temat całości dowodów zgromadzonych podczas wywiadu. Wywiad środowiskowy jest zatem szczególnym środkiem dowodowym mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej, na który składa się szereg czynności organu wykonywanych przez pracownika socjalnego, takich jak m.in. przesłuchanie strony i jej rodziny pod rygorem odpowiedzialności karnej za udzielenie nieprawdziwych informacji, wykorzystanie istotnych dla sprawy dokumentów oraz przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych, w szczególności z oświadczenia o stanie majątkowym, złożonego przez stronę (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., I OSK 551/09, Legalis; M. Gąsiorek, Rodzinny wywiad środowiskowy w postępowaniu w sprawach pomocy społecznej, Wydawnictwo Gaskor, Wrocław 2011, s. 131). Zgodnie z art. 107 ust. 4 ustawy, w razie ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W odniesieniu do osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Wykładnia językowa powołanego przepisu art. 107 ust. 4 zd. 1 ustawy prowadzi zatem do wniosku, że każdorazowo po złożeniu wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej organ ma obowiązek przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Natomiast przepis art. 107 ust. 4 zd. 2 ustawy dopuszcza możliwość przeprowadzania wywiadu środowiskowego w określonych odstępach czasowych, formułując wyjątek od tej zasady w przypadku zmiany danych zawartych w wywiadzie. Zakładając domniemanie racjonalności prawodawcy należy jednak przyjąć, iż wolą ustawodawcy było – o czym świadczy treść zdania drugiego art. 107 ust. 4 ustawy – by wniosek złożony przez osobę będącą pod stałą opieką organu pomocy społecznej, nie wiązał się za każdym razem z obowiązkową, kolejną aktualizacją wywiadu. O niecelowości przeprowadzania wywiadu środowiskowego przy okazji każdego odrębnego wniosku w tym zakresie, jeżeli pochodzi on od tej samej osoby, przesądza rezultat wykładni funkcjonalnej. Takie działanie byłoby nieefektywne nie tylko dla pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej, jako przysparzające większą ilość obowiązków bez uzyskania zadowalającego rezultatu, lecz także niezrozumiałe dla wnioskodawców, którzy w ten sposób są obligowani byliby do potwierdzania przekazanych już organowi administracji informacji oraz dowodów. Taka wykładnia przepisów ustawy prowadziłaby więc do trudnych do zaakceptowania konsekwencji z punktu widzenia osoby wnioskującej o przyznanie pomocy, od której wymagana byłaby aktywność podczas przeprowadzanych niekiedy parokrotnie w ciągu tego samego miesiąca aktualizacji wywiadu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 stycznia 2008 r., II SA/Go 705/07, niepubl. oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 marca 2011 r., IV SA/Po 66/11, LexPolonica nr 2538787). Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 6 lutego 2012 r. o przyznanie zasiłku celowego specjalnego na zakup opału. Organ pierwszej instancji jako podstawę odmowy udzielenia wnioskowanej pomocy wskazał brak współdziałania skarżącego polegający na odmowie przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, co, zdaniem organu, uniemożliwiło ustalenie rzeczywistej sytuacji skarżącego i obligowało organ do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy. Organ odwoławczy, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, wskazał na konieczność zapewnienia czynnego udziału skarżącemu w postępowaniu, który jako osoba nieumiejąca czytać ani pisać winien mieć ustanowionego opiekuna, przy czym, zdaniem Kolegium, opiekunem tym nie może być Z. G., albowiem w toku niniejszego postępowania działał on na niekorzyść strony. Zasadne jest stanowisko organu odwoławczego, iż w rozpoznawanej sprawie zachodziły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie powołanego przepisu. Częściowo nietrafne były jednak motywy tego rozstrzygnięcia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji, niekwestionowanym w istocie przez Kolegium, organy administracji w niniejszej sprawie dysponowały "aktualnym" wywiadem środowiskowym. W dniu 11 stycznia 2012 r., jak wynika z akt administracyjnych w sprawie II SA/Lu 523/12, starszy pracownik socjalny M. S. przeprowadziła ze skarżącym aktualizację rodzinnego wywiadu środowiskowego. Ten sam pracownik socjalny w dniu 26 stycznia 2012 r., a więc na 11 dni przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie, opracował w wywiadzie plan pomocy i działań na rzecz skarżącego. W oparciu o ustalenia zawarte w tym wywiadzie, organ pierwszej instancji w dniu 1 lutego 2012 r. (a więc tuż przed złożeniem przez skarżącego wniosku w niniejszej sprawie) decyzjami o numerach: [...] rozpoznał trzy inne wnioski skarżącego o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. W takim przypadku, skoro skarżący ubiegał się w tym samym czasie o przyznanie mu szeregu różnych świadczeń przez ten sam organ administracji – Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta L., wystarczające było jednokrotne sporządzenie aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego, którego ustalenia dawały podstawę do rozpoznania innych wniosków składanych w tym samym okresie. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji publicznej w tej samej dacie rozstrzyga wniosek o jedno z rodzajów świadczeń powołując się na ustalenia zawarte w wywiadzie środowiskowym, w innej zaś sprawie przyjmuje, że wywiadu takiego nie przeprowadzono. Ponownie trzeba więc wskazać, iż skoro organ pierwszej instancji dysponował wywiadem środowiskowym, sporządzonym w dniu 11 stycznia 2012 r., to dla rozpoznania wniosku skarżącego złożonego w niniejszej sprawie w dniu 6 lutego 2012 r. nie było konieczne przeprowadzanie kolejnej aktualizacji tego wywiadu. Jedynie w razie stwierdzenia przez organ, że dane zawarte w sporządzonym wywiadzie środowiskowym są niewystarczające w świetle złożonego wniosku o udzielenie pomocy np. w związku ze zmianą danych zawartych w wywiadzie (art. 107 ust. 4 zd. 1 in fine), organ zobowiązany byłby dokonać dalszych ustaleń polegających na dokonaniu kolejnej aktualizacji wywiadu. Nie ulega zaś wątpliwości, iż tego rodzaju okoliczności, które świadczyłyby o braku przydatności wywiadu środowiskowego sporządzonego w dniu 11 stycznia 2012 r., organ pierwszej instancji nie wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji. W ocenie Sądu zbyt daleko idące było także stanowisko Kolegium, że pełnomocnik Z. G. działający w imieniu skarżącego w postępowaniu administracyjnym (na postawie znajdującego się w aktach administracyjnych w sprawie II SA/Lu 523/12 "upoważnienia" z dnia 30 września 2010 r.) działa na jego niekorzyść i konieczne byłoby ustanowienie przez sąd powszechny kuratora na wniosek organu pierwszej instancji. Stanowisko to nie zostało wyczerpująco wyjaśnione przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium było w tej kwestii nadto niekonsekwentne, albowiem w sprawach zakończonych decyzją z dnia 10 kwietnia 2012 r., nr [...], a także dwoma decyzjami z dnia 13 kwietnia 2012 r., nr nr [...], nie dopatrzyło się w czynnościach Z. G. działania na niekorzyść skarżącego i wskazywało organowi pierwszej instancji m.in. na możliwość skierowania do tej osoby korespondencji adresowanej do skarżącego, nieumiejącego czytać ani pisać (k. 29, 44-45v akt adm. II inst. w sprawie II SA/Lu 523/12) Podkreślić jednak należy, iż powyższe uchybienia nie miały wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy prawidłowo rozstrzygniętej decyzją kasacyjną, wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zasadne było stanowisko Kolegium, które uchyliło w oparciu o ten przepis prawnie wadliwą, z powodu wskazanych wyżej przyczyn, decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą udzielenia skarżącemu wnioskowanej przez niego pomocy. Decyzja organu pierwszej instancji, jak trafnie oceniło Kolegium, została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia przez ten organ zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie niniejszego wyroku, oddalającego skargę M. K., ma zatem ten skutek, że w miejsce częściowo wadliwych wskazań co do okoliczności jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, obowiązujące – dla organów obu instancji – stają się zawarte w uzasadnieniu tego wyroku ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania. Zgodnie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Niezasadne były zawarte w odwołaniu i skardze zarzuty skarżącego co do tego, że obowiązkiem organów administracji było uzgodnienie z nim dogodnego dla niego terminu przeprowadzenia aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego. Obowiązujące przepisy ustawy nie obligują organu pomocy społecznej do wzywania osób ubiegających się o przyznanie świadczenia do wskazania – wybranego przez siebie – terminu do przeprowadzenia wywiadu rodzinnego. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy Sąd orzekł na podstawie art. 250 P.p.s.a. oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).