II SA/Lu 522/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca) Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] r., nr [...] Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania R. B. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.), dalej "kpa" oraz art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 3b, ust. 3c, art. 24 ust. 2, ust. 4 ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2016 r., poz. 1518, z późn. zm.), dalej "uśr" - utrzymało w mocy decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] lutego 2017 r., Nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem D. B. w kwocie [...]zł miesięcznie na okres od dnia [...] lutego 2017 r. bezterminowo. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek R. B. z dnia [...] lutego 2017 r., która wyjaśniła, że zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Do wniosku dołączyła wyrok Sądu Rejonowego Lublin-Zachód w L. z dnia [...] sierpnia 2016 r., sygn. akt VII U [...] zmieniający orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] i zaliczający D. B. do osób niepełnosprawnych w znacznym stopniu od dnia [...] września 2015 r. na stałe. Rozpatrując wniosek organ stwierdził, że wnioskodawczyni spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 i ust. 1 b uśr, dlatego mając na uwadze treść art. 24 ust. 2 uśr, zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, organ przyznał świadczenie od [...] lutego 2017 r. W toku postępowania R. B. zakwestionowała datę początkową podnosząc, że w świetle załączonego do wniosku wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] sierpnia 2016 r. jej syn D. B. został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym od dnia [...] września 2015 r., a więc świadczenie powinno jej być przyznane od tego dnia, a nie od [...] lutego 2017 r. Wyjaśniła, że nie wiedziała wcześniej o tym wyroku, gdyż nie stawiła się na rozprawę, ponieważ została poinformowana, że stawiennictwo nie jest obowiązkowe; poza tym skarżąca nie została pouczona o procedurach sądowych i nigdy wcześniej nie była w takiej sytuacji. Z tych względów nie złożyła wcześniej wniosku o przyznanie świadczenia. Odnosząc się do stanowiska skarżącej, organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Organ wyjaśnił, że zasadą jest, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstaje od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, co wprost wynika z art. 24 ust. 2 uśr. Wprawdzie przepis art. 24 ust. 2a uśr pozwala na określenie daty początkowej przyznania świadczenia w sposób odmienny, tj. począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek do organu orzekającego o ustaleniu niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, ale jest to możliwe tylko wówczas, gdy strona złoży wniosek o przyznanie świadczenia w terminie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Trzymiesięczny termin na złożenie wniosku o zasiłek pielęgnacyjny biegł bowiem od dnia [...] sierpnia 2016 r., tj. dnia, w którym Sąd Rejonowy L. - Zachód w L. orzekł o ustaleniu u D. B. niepełnosprawności w stopniu znacznym od dnia [...] września 2015 r. S. wniosek dopiero w dniu [...] lutego 2017 r. skarżąca przekroczyła ten termin, dlatego świadczenie zostało jej przyznane na zasadach ogólnych, tj. od miesiąca, w którym złożony został wniosek. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że przez "wydanie orzeczenia", o którym mowa w art. 24 ust. 2a uśr rozumieć należy dzień wydania przez właściwy organ lub sąd orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności, nie można natomiast przyjmować, że datą wydania orzeczenia jest dzień doręczenia stronie wyroku sądu powszechnego. Przepis art. 24 ust. 2a uśr nie zawiera stwierdzeń odwołujących się do kwestii "prawomocności" orzeczenia, czy też "doręczenia orzeczenia" (wyroku). Organ wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że gdyby przyjąć, że bieg terminu trzymiesięcznego należy liczyć od momentu doręczenia stronie wyroku wraz z uzasadnieniem, czy też uzyskania przez dany wyrok cechy prawomocności, to termin określony w powołanym przepisie mógłby być różny dla poszczególnych stron i to niezależnie od ich woli, co w konsekwencji mogłoby stawiać niektóre osoby w mniej korzystnej sytuacji względem innych (tak wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 189/12, LEX nr 1229023, wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 69/11 LEX nr 957315). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie R. B. domagała się uchylenia decyzji organu odwoławczego. Ponownie podniosła, że świadczenie powinno jej być przyznane od dnia wydania wyroku Sądu Rejonowego stwierdzającego znaczny stopień niepełnosprawności jej syna tj. od dnia [...] sierpnia 2016 r. Wyjaśniła, że syn od urodzenia chory jest na dziecięce porażenie mózgowe i wymaga całkowitej opieki osób drugich. W związku z tym po ukończeniu przez syna 16 lat, w dniu [...] września 2015 r. złożyła wniosek do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K., który zaliczył syna do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, stanowisko to podzielił następnie organ odwoławczy i dopiero Sąd Rejonowy L. – Zachód wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2016 r. stwierdził znaczny stopień niepełnosprawności. Skarżąca wyjaśniła, że o terminie posiedzenia Sądu została zawiadomiona pisemnie, jednak na zawiadomieniu była informacja, że stawiennictwo nie jest obowiązkowe. W związku z takim pouczeniem oraz koniecznością sprawowania stałej opieki nad synem i związanym z nią natłokiem obowiązków, skarżąca nie stawiła się na rozprawie sądowej. Była przy tym przekonana, że o przebiegu sprawy zostanie poinformowana pocztą. Wyjaśniła, że nie zna procedur sądowych, nigdy nie była w takiej sytuacji, dlatego oczekiwała na korespondencję z sądu. Z uwagi na brak jakichkolwiek informacji, po powrocie ze szpitala skarżąca telefonicznie skontaktowała się z sekretariatem sądu i dowiedziała się o wyroku i niezbędnym wniosku o jego przesłanie. Po otrzymaniu wyroku w dniu [...] lutego 2017 r., niezwłocznie tj. [...] lutego 2017 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca podkreśliła, że nie wiedziała o konieczności złożenia wniosku w terminie 3 miesięcy od ogłoszenia wyroku, żaden organ jej o tym nie informował, natomiast ona nie zrobiłaby tak celowo, szkodząc sobie i swojemu niepełnosprawnemu dziecku. Podniosła, że syn wymaga leczenia operacyjnego i intensywnej rehabilitacji, a sytuacja materialna rodziny jest trudna, dlatego pomoc finansowa jest jej konieczna. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Bezspornie skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w związku z rezygnacją z zatrudnienia i koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu synem [...]. Skarżąca spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 uśr, który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest natomiast to, od kiedy świadczenie powinno być skarżącej przyznane. Zasady ustalania początkowego terminu przyznawania świadczeń rodzinnych określa art. 24 ust. 2 uśr, przewidując, że prawo do tych świadczeń ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, z tym że (ust. 2a), jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. W sprawie niniejszej orzeczeniem o niepełnosprawności D. B., uprawniającym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a więc stwierdzającym jego znaczny stopień niepełnosprawności jest wyrok Sądu Rejonowego L. – Zachód z dnia [...] sierpnia 2016 r. Skarżąca złożyła natomiast wniosek o przyznanie świadczenia w dniu [...] lutego 2017 r. Przy literalnej wykładni przepisu art. 24 ust. 2 i ust. 2a uśr należałoby stwierdzić, że skarżąca przekroczyła termin trzymiesięczny. Zdaniem Sądu, przepisu tego nie można jednak interpretować literalnie (językowo), lecz celowościowo, w zgodzie z art. 69 Konstytucji RP, który stanowi, że "osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej". Mając na względzie przede wszystkim cel świadczenia pielęgnacyjnego, jakim jest zapewnienie opiekunom całkowicie niezdolnych do samodzielnej egzystencji osób pomocy finansowej, rekompensującej utratę wynagrodzenia za pracę w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a więc w istocie zapewnienie należytej opieki i zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych osobom niepełnosprawnym, nie można przyjmować takiej wykładni art. 24 ust. 2a u.ś.r., zgodnie z którą trzymiesięczny termin na złożenie przez uprawnionego do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności wniosku o ustalenie prawa do tego świadczenia, biegnie zawsze – niezależnie od okoliczności sprawy - bez przerwy od dnia wydania (ogłoszenia) orzeczenia (w tym prawomocnego wyroku sądu powszechnego) o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Sąd w składzie niniejszym podziela w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 28 lutego 2017 r. (I OSK 2143/15), że należy dostrzegać różnicę między datą wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, które są z urzędu doręczane zainteresowanym wraz z pouczeniem o środku odwoławczym, który może złożyć wyłącznie sam zainteresowany (a nie inne podmioty), od daty orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności wydanego przez sąd powszechny, a więc wyroku, który nie jest doręczany z urzędu, lecz na wniosek, z którym może wystąpić nie tylko zainteresowany, ale również organ - wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności i od którego wszystkim tym osobom, a nie tylko zainteresowanemu przysługuje środek zaskarżenia. Jednocześnie trzeba mieć na uwadze, że w przypadku wyroku sądu I instancji, data wydania wyroku nie jest jednocześnie datą prawomocności wyroku, jak w przypadku wyroku sądu II instancji, a nadto że data nadania klauzuli prawomocności wyrokowi jest z reguły datą późniejszą niż data, z którą stwierdzana jest prawomocność tego wyroku. Oczywistym jest zatem, że postępowanie przed sądem powszechnym odbywa się w innym trybie, niż postępowanie przed organem administracji publicznej. Z tego powodu, jeśli strona nie została pouczona przez organy administracji, jak w razie wydania przez sąd powszechny wyroku w sprawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, należy rozumieć ustawowy zwrot z art. 24 ust. 2a uśr: "Jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności", nie można automatycznie przyjmować, że termin ten biegnie od ogłoszenia takiego wyroku. Jak bowiem wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07, uzyskanie urzędowego potwierdzenia stanu niepełnosprawności wymaga postępowania administracyjnego zainicjowanego przez osobę zainteresowaną, które trwa przez czas odpowiadający standardom właściwym dla postępowania administracyjnego, a - mając na względzie przyjęty ustawowo tryb odwoławczy – może trwać także przez dłuższy czas przed sądem powszechnym. Jednakże konieczność złożenia przez osobę zainteresowaną wraz z wnioskiem o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego kompletu dokumentów, w tym zaopatrzonego w klauzulę prawomocności wyroku sądowego ustalającego niepełnosprawność - zgodnie z uśr - powoduje konieczność pouczenia osoby działającej bez profesjonalnego pełnomocnika, w jakich okolicznościach wyrok sądu powszechnego (innych dla wyroku sądu I instancji, a innych dla wyroku sądu II instancji) staje się prawomocny oraz pouczenia, że czym innym jest data prawomocności wyroku, a czym innym orzeczenie o stwierdzeniu prawomocności wyroku, które to orzeczenie zwane "nadaniem klauzuli prawomocności" jest wydawane po dacie prawomocności wyroku i może być wydane kilka dni po nim, kilka tygodni, a nawet kilka miesięcy – w zależności także od tego czy wyrok Sądu I instancji był zaskarżony, czy w II instancji został utrzymany w mocy, czy też zmieniony w całości lub części. Takiego pouczenia nie ma natomiast w aktach niniejszej sprawy, co podkreśla skarżąca. W tej sytuacji, wobec braku takiego pouczenia, nie można zarzucić skarżącej, że nienależycie zadbała o własne sprawy. Skarżąca nie znała trybu postępowania przed sądem powszechnym, nie wiedziała, że należy złożyć wniosek o doręczenie i uzasadnienie wyroku, a na rozprawie sądowej nie była, gdyż została poinformowana, że stawiennictwo nie jest obowiązkowe. Natomiast po doręczeniu jej takiego wyroku w dniu [...] lutego 2017 r., skarżąca niezwłocznie tj. [...] lutego 2017 r. złożyła wniosek o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego wraz z kompletem dokumentów. W świetle występujących w sprawie okoliczności należy dokonać wykładni celowościowej przepisu art. 24 ust. 2a uśr, zgodnej z art. 69 Konstytucji RP przyjmując, że bieg trzymiesięcznego terminu rozpoczął się z dniem doręczenia skarżącej wyroku Sądu Rejonowego L. – Zachód z dnia [...] sierpnia 2016 r. termin ten został zatem zachowany. Jak stwierdził NSA w powołanym wyżej wyroku z dnia 28 lutego 2017 r., I OSK 2143/15 w podobnej sytuacji – "pozostawałoby w rażącej sprzeczności z celem regulacji ustawowej i jej kontekstem konstytucyjnym wynikającym z art. 69 Konstytucji RP przyjęcie, iż w sposób zawiniony przez siebie skarżąca uchybiła terminowi z art. 24 ust. 2a uśr i nie służy jej prawo do tych świadczeń od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o ustalenie niepełnosprawności (jej stopnia)". Z powyższych względów Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz.1369) uznając, że zostały one wydane z naruszeniem przepisu art. 24 ust. 2a uśr. Rozpoznając ponownie sprawę organ zastosuje dokonaną przez Sąd wykładnię naruszonego przepisu.