II SA/Lu 523/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Specjalista Beata Basak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi E. P. i M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z [...] r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], po rozpatrzeniu odwołania E. i M. P. (dalej jako: "skarżący"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.; dalej także: Prawo budowlane), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. (dalej także jako: organ pierwszej instancji) z [...] r., znak: [...], nakazującą skarżącym rozbiórkę samowolnie wykonanej nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w L.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że postanowieniem organu pierwszej instancji z [...] r., znak: [...], na skarżących została nałożona oplata legalizacyjna w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnej nadbudowy opisanego wyżej budynku mieszkalnego, zrealizowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] r., nr [...] utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 896/12, oddalił skargę skarżących na wskazane postanowienie organu odwoławczego, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1910/13, oddalił ich skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wobec nieuiszczenia przez skarżących opłaty legalizacyjnej, omawianą decyzją z [...] r. organ pierwszej instancji nakazał im rozbiórkę samowolnie nadbudowanej części budynku. Po wniesieniu przez skarżących odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy postanowieniem z [...] r., znak: [...], zawiesił postępowanie do czasu zakończenia toczącego się przed Wojewodą L. postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej nałożonej na skarżących. Wobec stwierdzenia, że rozstrzygnięcie odmawiające skarżącym umorzenia omawianej opłaty stało się prawomocne, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] r. podjął zawieszone postępowanie. W związku zaś z ustaleniem, że skarżący nie uiścili tej opłaty, organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji o nakazie rozbiórki. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji podniósł, że nadbudowana samowolnie część budynku mieszkalnego, jak wynika z akt sprawy, jest na tyle samodzielna i niezależna, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część budynku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżący zarzucili, że wbrew twierdzeniom organów rozebranie samowolnie nadbudowanej ściany kolankowej nie jest możliwe bez zniszczenia istniejących ścian i dachu. Okoliczność ta, zdaniem stron, wyłącza możliwość orzeczenia nakazu rozbiórki. Obowiązkiem organów było bowiem, w tej sytuacji, udowodnienie, że wykonanie nakazu rozbiórki nie pociągnie za sobą żadnych negatywnych konsekwencji dla legalnie wybudowanej części budynku skarżących. Niezależnie od tego skarżący zarzucili, że niezrozumiałe jest dla nich stanowisko Wojewody L. i Ministra Finansów, którzy dostrzegając ich bardzo trudną sytuację ekonomiczną i zdrowotną, odmówili umorzenia nałożonej na nich opłaty legalizacyjnej. Dlatego też, mając na uwadze, że ich sytuacja pogorszyła się oraz stosownie do sugestii zawartej w wyroku WSA w Warszawie, którym oddalono ich skargę na decyzję Ministra Finansów o odmowie umorzenia opłaty legalizacyjnej, po raz kolejny zwrócili się do Wojewody o umorzenie tej opłaty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W rozstrzyganej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący samowolnie, to jest bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, wykonali roboty budowlane polegające na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w L.. Poza sporem jest także, że prawomocnie rozstrzygnięto również – co do zasady – kwestię obowiązku poniesienia przez skarżących opłaty legalizacyjnej, jako warunku koniecznego do doprowadzenia wykonanych przez nich robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 896/12, oddalił bowiem skargę skarżących na postanowienie organu odwoławczego z [...] r., znak: [...], którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji nakładające na nich opłatę legalizacyjną. Złożona od tego wyroku przez skarżących skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1910/13. Co istotne przy tym, we wskazanych orzeczeniach za prawidłowy uznano tryb legalizacji zastosowany w niniejszej sprawie. Bezsporne jest również, że do chwili wydania zaskarżonej decyzji skarżący nie uiścili wspomnianej opłaty, mimo że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1864/16, oddalona została skarga skarżących na decyzję Ministra Finansów z [...] r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzji Wojewody L. z [...] r., znak: [...], o odmowie umorzenia w części i rozłożenia na raty pozostałej części opłaty legalizacyjnej, nałożonej na skarżących. Z powyższego wynika, że organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie związane były swoimi uprzednimi ostatecznymi rozstrzygnięciami, następnie zaakceptowanymi przez sądu obu instancji, zarówno co do charakteru obiektu jako samowoli budowlanej, jak i przyjętego trybu postępowania i ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. W szczególności zatem w toczącym się uprzednio z udziałem skarżących postępowaniu w przedmiocie opłaty legalizacyjnej przesądzona została w sposób wiążący ocena charakteru prac jakie wykonali skarżący, tj. to, że prace te miały charakter samowoli budowalnej w postaci nadbudowy, a nie remontu dachu. W kwestii tej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1910/13, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, w tym rozważył i ocenił zakres przeprowadzonych przez skarżących robót budowlanych i zakwalifikowanie tych robót przez organy nadzoru budowlanego. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że E. P. i M. P. dokonali nadbudowy budynku mieszkalnego bez stosownego pozwolenia na budowę i jednocześnie wyjaśnił dlaczego przedmiotowych robót budowlanych nie można uznać za remont. Stwierdził, że stanowisko Sądu pierwszej instancji, akceptujące kwalifikację robót budowlanych, jest trafne. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wykonane przez inwestorów w sprawie roboty budowlane polegały na zdemontowaniu starego dachu, więźby i ściany poddasza budynku mieszkalnego do ścian istniejącego stropu i wykonaniu wieńca żelbetowego wysokości 0,20 m oraz nadbudowie tego budynku o 1,20 m i zwieńczeniu kolejnym wieńcem betonowym wysokości 0,20 m. Od strony północnej wymurowano ścianę szczytową dachu wysokości 1,30 m. W wyniku tych robót powstała kondygnacja o wysokości od 1,40 - 2,70 m. Dane te wynikają z akt sprawy, w tym projektu budowlanego i zdjęć fotograficznych. Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu skarżących, aby za remont można byłoby uznać wykonanie prac, w wyniku których obiekt uzyskał inne parametry i wymiary niż obiekt pierwotnie istniejący. W wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych niż obiekt pierwotny. Pojęcie remontu nie może być rozszerzane na sytuacje polegające na nadbudowie czy też rozbudowie obiektu budowlanego. Takie bowiem roboty budowlane kwalifikowane są jako budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rację ma Sąd pierwszej instancji, że w wyniku przedmiotowych robót budowlanych doszło do zwiększenia wysokości budynku i jego kubatury, a to przesądza o zakwalifikowaniu tych robót jako nadbudowy. Robót tych – wbrew stanowisku skarżących – nie można uznać za wykonanie remontu budynku. Wykonane roboty stanowią budowę i wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Budową bowiem jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego - art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. Stwierdził także, że Sąd pierwszej instancji zasadnie podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że skarżący wykonali nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zakres i rodzaj wykonanych robót budowlanych nie stanowi remontu, który ogranicza się do odtworzenia stanu pierwotnego, ewentualnie z użyciem innych wyrobów budowlanych. Tymczasem w niniejszej sprawie wykonane roboty budowlane doprowadziły do powstania nowej substancji budowlanej (zwiększyła się wysokość, a przez to również kubatura) domu mieszkalnego, co wypełnia znamiona nadbudowy. Naczelny Sąd Administracyjny za niewadliwy uznał także pogląd Sądu pierwszej instancji, iż dokonanie tej nadbudowy bez pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną i w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego stosuje przepisy art. 48 i art. 49 ustawy - Prawo budowlane. Podzielając w całości powyższe ustalenia i oceny, stwierdzić należy zatem, że w sprawie nie budzi wątpliwości to, iż prace jakie zostały wykonane przez skarżących nie miały charakteru remontu, lecz stanowiły nadbudowę, dokonaną bez pozwolenia. Odmienne twierdzenia i zarzuty skarżących należy uznać za oczywiście nieuzasadnione. Powracając do zasadniczego nurtu rozważań wskazać należy, że orzeczenie rozbiórki w niniejszej sprawie jest konsekwencją nieuiszczenia przez skarżących opłaty legalizacyjnej. Nakazując rozbiórkę dobudowanej części budynku organ orzekł na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 w związku z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z ostatnim ze wskazanych przepisów decyzję o rozbiórce wydaje się również w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej. Z uwagi na brzmienie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, w myśl którego "decyzję o rozbiórce wydaje się również w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej", a zwłaszcza z uwagi na posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "wydaje się", nie ulega wątpliwości, że decyzja nakazująca rozbiórkę ma – w tym przypadku – charakter decyzji związanej. Skoro więc organy stwierdziły, że skarżący nie uiścili ustalonej opłaty legalizacyjnej, zobligowane były do wydania nakazu rozbiórki samowolnie nadbudowanej przez skarżących części. Jednocześnie organy nie mogły kwestionować trybu legalizacji zastosowanego w niniejszej sprawie ani prawidłowości ustalenia samej opłaty, albowiem – jak wskazano wyżej – kwestie te zostały prawomocnie rozstrzygnięte we wcześniej toczących się z udziałem skarżących postępowaniach. W tym miejscu zauważyć należy, że w doktrynie oraz w orzecznictwie przyjmuje się, że ustalenie oraz uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest nieodłącznym elementem postępowania legalizacyjnego. Istotne jest przy tym, że organ prowadzący postępowanie legalizacyjne nie ma środków prawnych, aby przymusić inwestora do wykonania tego obowiązku. Opłata legalizacyjna nie podlega egzekucji, a nieuiszczenie jej w terminie prowadzi do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę (zob. A. Gliniecki, Komentarz do art. 49, [w:] A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, SIP Lex, nr 6; wyroki NSA z 7 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1000/09 i z 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FSK 2481/12, wyrok WSA w Krakowie z 1 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1432/11). Z art. 49c ust. 2 cytowanej ustawy wynika, że istnieje możliwość złożenia wniosku o udzielenie ulg w spłacie opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 67a § 1 o.p., co powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, 49 i 49b do dnia rozstrzygnięcia wniosku. Skarżący z tej możliwości skorzystali, jednakże – co ma istotne znaczenie w sprawie – ich wniosek o udzielenie im ulgi w uiszczenia wspomnianej opłaty legalizacyjnej nie został uwzględniony w jakiejkolwiek części przez właściwe organy administracji, zaś skarga skarżących na ostateczne rozstrzygnięcie Ministra Finansów w tym zakresie, jak wskazano wyżej, została oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Nie budzi zarazem wątpliwości Sądu, że podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie dawał fakt złożenia przez skarżących, po uprawomocnieniu się wspomnianej decyzji Ministra Finansów, kolejnego wniosku o częściowe umorzenie opłaty legalizacyjnej i rozłożenie na raty jej pozostałej części. Przede wszystkim należy zauważyć, że zasadą jest, że sąd administracyjny ocenia legalność zaskarżonych doń aktów według stanu faktycznego i prawnego z daty wydania tego aktu. Wspomniany wniosek został zaś złożony 30 kwietnia 2018 r. (zob. k. 8 akt sąd.), a więc po wydaniu zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r., znak: [...], kończącej postępowanie administracyjne w sprawie. Niewątpliwie zatem nie mógł on wywołać skutku w postaci zawieszenia postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 49c ust. 2 Prawa budowlanego. Niezależnie od tego zauważyć należy, że stosując ten ostatni przepis należy zachować niezbędną powściągliwości wynikającą z możliwości nadużywania tego przepisu w celu nieuzasadnionego odciągnięcia w czasie orzeczenia nakazu rozbiórki. Zwrócono na to uwagę w literaturze, wskazując, że rozwiązanie, które zaproponował ustawodawca poprzez dodanie art. 49c ust. 2, z założenia korzystne dla podmiotu obowiązanego do uiszczenia opłaty legalizacyjnej, w rzeczywistości może doprowadzić do całkowitego unicestwienia postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48, 49 i 49b, a w najlepszym przypadku – przedłużyć je o wiele lat (zob. A. Gliniecki, jw., nr 11). Taka sytuacja nie mogła mieć jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie, gdyż – jak wskazano wyżej – kolejny wniosek skarżących o udzielenie ulgi w uiszczeniu opłaty legalizacyjnej został złożony już po zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie rozbiórki samowolnie nadbudowanej przez nich części budynku mieszkalnego. Niezasadne są też pozostałe zarzuty skarżących. Organy nadzoru budowalnego prawidłowo, to jest zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a organ odwoławczy również zgodnie z art. 136 k.p.a., ustaliły i oceniły wszystkie istotne okoliczności w rozstrzyganej sprawie, co dało im podstawę do prawidłowego zastosowania w tej sprawie przepisów prawa materialnego. W szczególności należy podkreślić, że prawidłowo organ odwoławczy, mając na uwadze całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, w tym złożony przez skarżących projekt budowlany dotyczący wykonanej przez nich nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w L., sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane w maju 2011 r., stwierdził, że nadbudowana samowolnie część budynku mieszkalnego jest na tyle samodzielna i niezależna, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą, legalnie zrealizowaną część budynku. Niezależenie od tego wskazać trzeba, że odpowiedzialność sprawcy samowoli budowlanej posiada – z woli ustawodawcy – zobiektywizowany charakter w tym sensie, że nie można uzależniać orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części od ewentualnych trudności technicznych bądź nawet szkody, jaką jego wykonanie mogłoby spowodować. Ponownie trzeba wskazać, że wynikający z przepisów Prawa budowlanego obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego (jego części), nie jest zależny od uznania organów nadzoru budowlanego. Na rozstrzygnięcie to nie mają wpływu racje społeczne, sytuacja materialna adresata, czy też skutki finansowe wykonania rozbiórki. Prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie dotyczące samowoli budowlanej ma zatem charakter obiektywny i z tego względu – poza wspomnianą wyżej możliwością udzielenie ulgi w uiszczeniu opłaty legalizacyjnej, o której orzekają inne organy administracji w odrębnym postępowaniu – nie mają znaczenia dla jego wyniku inne okoliczności niż fakt istnienia samowoli. Sąd nie dopatrzył się również w rozstrzyganej sprawie naruszenia innych przepisów postępowania, w tym zasad ogólnych postępowania wyrażonych w art. 6, 7, 8, 9 i 12 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), skargę oddalił.