II SA/Lu 530/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi N. D. O. Sp. z o.o. w W. na zarządzenie Burmistrza Miasta Biłgoraj z dnia 9 sierpnia 2018 r. nr 310/VIII/2018 w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego do Gminnej Ewidencji Zabytków oddala skargę. N. W. (dalej jako: "skarżąca" lub "spółka") pismem z 1 października 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na zarządzenie Burmistrza Miasta Biłgoraj z 9 sierpnia 2018 r., nr [...] w sprawie włączenia karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków do gminnej ewidencji zabytków, obejmującą działki: nr [...], nr [...], nr [...] (bez fragmentu płn), nr [...] (bez fragmentu płn) w B. przy ul. [...]. W ocenie spółki, do ewidencji powinny być wpisane wyłącznie obiekty spełniające kryteria uznania za zabytek, tymczasem przedmiotowy obszar nie stanowi zabytku w świetle ustawowej definicji zabytku. Sporna nieruchomość nie ma wartości historycznej, naukowej lub artystycznej, której zachowanie miałoby leżeć w interesie społecznym. Nie istnieje wiarygodna dokumentacja, która potwierdzałaby te cechy, nie ma żadnych dowodów na to, że na przedmiotowej nieruchomości znajdował się cmentarz. Zdaniem spółki fakt, że sporny obszar został włączony do wojewódzkiej ewidencji zabytków na skutek dowolnej i arbitralnej oceny Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie może narzucać Burmistrzowi obowiązku włączenia karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków bez zbadania faktycznego stanu rzeczy. Burmistrz nie może działać automatycznie, zwłaszcza w sytuacji, gdy kwestia prawidłowości ujęcia spornego terenu w wojewódzkiej ewidencji nabytków jest przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym w następstwie skargi spółki na czynność Lubelskiego WKZ dotyczącą włączenia spornego terenu do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wskazując na powyższe zażądała stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po raz pierwszy rozpoznając sprawę, wyrokiem z 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 869/18 oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd omówił właściwe przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067, ze zm.; dalej jako: u.o.z.o.z.) i na tej podstawie wywiódł, że w badanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa. Sąd zwrócił uwagę, że z lektury całego art. 22 u.o.z.o.z., wynika, iż gminna ewidencja zabytków dopełnia na najniższym poziomie cały system ewidencji zabytków, począwszy od krajowej ewidencji, prowadzonej przez Generalnego Konserwatora Zabytków i stanowiącej zbiór kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się w wojewódzkich ewidencjach zabytków (ust. 1), poprzez wojewódzką ewidencję zabytków, będącą zbiorem kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa (ust. 2), aż po gminną ewidencję zabytków, w której ujmowane są m.in. zabytki ujęte w ewidencji wojewódzkiej (ust. 3). Prawidłowe funkcjonowanie systemu ewidencjonowania zabytków wymaga, aby był to system spójny, stąd ścisła korelacja pomiędzy ewidencjami prowadzonymi na poszczególnych szczeblach. Podstawą wydania zaskarżonego zarządzenia był punkt 2 w ustępie 5 artykułu 22 ustawy. Wbrew argumentacji skarżącej spółki w przypadku tego wpisu ustawodawca nie pozostawił organowi gminy żadnej swobody: podobnie jak w przypadku ujęcia w ewidencji gminnej zabytku wpisanego do rejestru, tak i w przypadku ujęcia w ewidencji gminnej zabytku wpisanego do ewidencji wojewódzkiej, działanie organu gminy opiera się na swoistym automatyzmie. Innymi słowy: organ gminy nie może nie wpisać do ewidencji gminnej zabytku, który jest wpisany do ewidencji wojewódzkiej. Potwierdza to treść aktu wykonawczego, regulującego kwestie techniczne wpisu zabytku do ewidencji, czyli rozporządzenia w sprawie prowadzenia rejestru zabytków. Jak wynika z § 15 rozporządzenia, o włączeniu zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia właściwą gminę, w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków. Również ten przepis nie pozostawia wątpliwości co do obowiązku organu gminy ujęcia w ewidencji gminnej zabytku ujętego w ewidencji wojewódzkiej. Automatyzm ten ma swoje racjonalne uzasadnienie, zapewnia bowiem spójność zapisów w obydwu ewidencjach. Dalej podnosił, że z uwagi na wskazany automatyzm w działaniu organu gminy, nie ma podstaw do badania cech przedmiotu podlegającego wpisowi pod kątem elementów ustawowej definicji zabytku (art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z.). Przy tej podstawie prawnej wpisu do ewidencji gminnej, ciężar oceny w tym zakresie spoczywa na organie prowadzącym ewidencję wojewódzką, z uwzględnieniem faktu, że zakres tej oceny determinuje uproszczony charakter postępowania w sprawie wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Tym samym wskazał, że skoro Burmistrz prawidłowo ujął sporny obiekt w gminnej ewidencji zabytków, kierując się informacją Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o włączeniu obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, zarzut naruszenia art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 2 u.o.z.o.z. jest niezasadny. Z tych też względów za chybione uznał również zarzuty naruszenia zasad postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym. Z wyrokiem tym nie zgodziła się skarżąca. W skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie: 1. art. 151 p.p.s.a. i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie skargi mimo, że karta adresowa zabytku została sporządzona niezgodnie z § 17 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661 ze zm.; zwanego dalej: rozporządzeniem), gdyż nie zawiera elementu w postaci opracowania karty adresowej tj. nie zawiera oznaczenia autora tej karty, daty i podpisu osoby, która opracowała tę kartę; 2. art. 22 ust. 4 i 5 pkt 2 u.o.z.o.z. w zw. z § 15, § 17 ust. 1 i § 18 rozporządzenia poprzez uznanie, że włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków następuje automatycznie gdy zabytek jest wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków bez badania cech przedmiotu pod kątem spełnienia ustawowej definicji zabytku określonej w art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. w sytuacji, gdy dane zawarte w karcie adresowej zabytku nie są zgodne ze stanem faktycznym, nie są wyczerpujące, nie zawierają opracowania karty adresowej, nieruchomość nie spełnia charakteru zabytku i w takim przypadku brak jest obowiązku, obligatoryjnego ujęcia w gminnej ewidencji zabytków zabytku nieruchomego znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3. art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. poprzez jego niezastosowanie i brak zbadania czy przedmiotowa nieruchomość stanowi zabytek w świetle definicji zawartej w tym przepisie, tylko przyjęcie z automatu zabytkowego charakteru nieruchomości z uwagi na ujęcie tej nieruchomości w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 4. § 17 ust. 1 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że karta adresowa zabytku nieruchomego zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie w sytuacji gdy karta adresowa zabytku nie spełnia wymogu z § 17 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia, gdyż nie zawiera opracowania karty adresowej tj. nie zawiera oznaczenia autora tej karty, daty i podpisu osoby, która opracowała tę kartę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że karta adresowa nie zawiera oznaczenia autora tej karty, daty i podpisu osoby, która opracowała tę kartę. Brak jednego z elementów wymaganych przepisami rozporządzenia w zakresie sporządzenia karty adresowej jest istotnym uchybieniem proceduralnym, które skutkować powinno stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia. Ponadto, Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że ujęcie zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków, który jest ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków opiera się na automatyzmie i organ gminy nie ma żadnej swobody w tym zakresie i ma obowiązek dokonać ujęcia obiektu do gminnej ewidencji zabytków bez badania cech tego obiektu pod kątem spełnienia elementów definicji zabytku określonej w art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. Pomimo ujęcia zabytku w wojewódzkiej ewidencji zabytków Burmistrz nie ma obowiązku ujęcia go w gminnej ewidencji zabytków. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1845/19 uchylił zaskarżony wyrok, przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej 490 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wyroku NSA za niezasadne uznał zarzuty naruszenia art. 22 ust. 4 i 5 pkt 2 u.o.z.o.z. w zw. z § 15, § 17 ust. 1 i § 18 rozporządzenia, a także art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z., w ramach których skarżąca starała się podważyć stanowisko Sądu, iż wpisanie obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, stanowi samodzielną podstawę do wpisania tego zabytku do ewidencji gminnej. Poszczególne ewidencje zabytków stanowią bowiem uzupełniający się, powiązany system informacji. Tworzenie krajowej ewidencji zabytków opiera się bowiem na kartach ewidencyjnych zabytków, zgromadzonych w ewidencjach wojewódzkich, z kolei ewidencje gminne bazują na zasobie wojewódzkich ewidencji zabytków. Trudno zatem przyjąć, że zabytek ujęty w ewidencji wojewódzkiej nie zostanie wprowadzony do odpowiedniej ewidencji gminnej. Okoliczność ujęcia obiektu w wojewódzkiej ewidencji zabytków stanowiła samodzielną podstawę do ujęcia tego obiektu w ewidencji gminnej, bez jakiejkolwiek konieczności badania cech przedmiotu podlegającego wpisowi pod kątem elementów ustawowej definicji zabytku. NSA za zasadny natomiast uznał zarzut naruszenia § 17 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia poprzez uznanie, że karta adresowa zabytku nieruchomego zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie. Jak podniósł w tym zakresie w aktach sprawy znajduje się kserokopia przedmiotowej karty adresowej zabytku nieruchomego, która nie wskazuje jej autora, daty sporządzenia oraz podpisu. Okoliczność ta wskazywać może, że karta adresowa zawierała istotne uchybienia formalne. Sąd pierwszej instancji nie ocenił jednak czy Burmistrz wywiązał się z obowiązku wynikającego z § 18 rozporządzenia, tj. nie zbadał czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące. Wprawdzie okoliczność ta została podniesiona dopiero w skardze kasacyjnej, jednak Sąd pierwszej instancji nie będąc związany granicami skargi, kompletność karty adresowej winien zbadać z urzędu. To zaś skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Na rozprawie w dniu 22 września 2022 r. pełnomocnik organu wnosząc o oddalenie skargi wyjaśnił, że nastąpiła pomyłka i do akt sprawy złożono niewłaściwą kartę adresową zabytku ruchomego, która nie zawierała podpisu autora oraz daty jej sporządzenia. Oryginał zaskarżonego zarządzenia zawiera natomiast kartę adresową wypełnioną prawidłowo, której poświadczoną za zgodność kserokopię przedłożył do akt sprawy. Z uwagi na powyższe Sąd postanowił rozprawę odroczyć i doręczyć skarżącej odpis zaskarżonego zarządzenia wraz z prawidłowym załącznikiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na przepis art. 190 ust. 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl z kolei art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W doktrynie i orzecznictwie dotyczącym wskazanych wyżej przepisów przyjmuje się, iż Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu kasatoryjnym może nie tylko przeprowadzić krytykę orzeczenia sądu pierwszej instancji w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, dokonując prawidłowej wykładni prawa na tle przyjętego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, ale także narzucić temu sądowi określony sposób postępowania, który wyeliminuje powstałe w toku rozpoznania sprawy uchybienia i wątpliwości (tak. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz w systemie LEX). W niniejszej sprawie wyrokiem II OSK 1845/19 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że merytoryczna ocena zaskarżonego zarządzenia przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa. Jak wskazano wyżej za niezasadne bowiem uznał zarzuty naruszenia art. 22 ust. 4 i 5 pkt 2 u.o.z.o.z. w zw. z § 15, § 17 ust. 1 i § 18 rozporządzenia, a także art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. Tym samym podzielił argumentację Sądu pierwszej instancji, że wpisanie obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, stanowi samodzielną podstawę do wpisania tego zabytku do ewidencji gminnej. Nie może zatem być tak, że zabytek ujęty w ewidencji wojewódzkiej nie zostanie wprowadzony do odpowiedniej ewidencji gminnej. Okoliczność ujęcia obiektu w wojewódzkiej ewidencji zabytków stanowiła samodzielną podstawę do ujęcia tego obiektu w ewidencji gminnej, bez jakiejkolwiek konieczności badania cech przedmiotu podlegającego wpisowi pod kątem elementów ustawowej definicji zabytku. Tym samym skoro kwesta ta została prawomocnie rozstrzygnięta nie podlega ona ponownej weryfikacji. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie. NSA zobowiązał natomiast Sąd pierwszej instancji do ponownej oceny karty adresowej zabytku stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonego zarządzenia pod względem wymogów formalnych określonych w § 17 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z treści tego przepisu karta adresowa zabytku nieruchomego zawiera następujące rubryki: nazwa; czas powstania; miejscowość; adres; przynależność administracyjna; formy ochrony; opracowanie karty adresowej; fotografia z opisem wskazującym orientację albo mapa z zaznaczonym stanowiskiem archeologicznym. Rozporządzenie określa wzór karty adresowej zabytku nieruchomego. Zgodnie natomiast z § 18 rozporządzenia wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym. Przechodząc zatem do ustalenia, czy przedmiotowa karta adresowa zabytku ruchomego spełnia wskazane wymogi prawa, sąd ponownie rozpoznając sprawę stwierdza, że wskazane braki karty adresowej zabytku nie istnieją i nie istniały od samego początku podjęcia zaskarżonego zarządzenia. Z wyjaśnień pełnomocnika organu wynika bowiem jednoznacznie, że do akt sprawy złożono niewłaściwą kartę adresowa zabytku, która w istocie nie zawierała wypełnionych rubryk (brak podpisu autora oraz daty jej sporządzenia). Oryginał zaskarżonego zarządzenia zawiera natomiast kartę adresową zabytku nie posiadającą przedmiotowych braków, na dowód czego przedstawił go Sądowi i złoży do akt sprawy poświadczoną za zgodność z oryginałem jego kserokopię (k. 201-202 a.s.), która następnie został przesłana stronie skarżącej. W tych okolicznościach nie ulega wątpliwości Sądu, że przedmiotowa karta adresowa zabytku nieruchomego zawiera wszystkie niezbędne informacje w tym jej autora, datę jej sporządzenia i podpis, a tym samym spełnia wszystkie stawiane jej wymagania formalne. Nie można zatem uznać, że Burmistrz nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z § 18 rozporządzenia, tj. nie zbadał czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące. Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdza, że nie dopatrzył się w zaskarżonym zarządzeniu, żadnych naruszeń, które skutkowałyby koniecznością eliminacji tego zarządzenia z obrotu prawnego. W tym stanie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.