II SA/Lu 531/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2024r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 24 maja 2024r., znak: SKO.41/2137/OS/2024 w przedmiocie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych oddala skargę. Decyzją z dnia 24 maja 2024r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Z. W. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 10 kwietnia 2024r., znak: [...] [...] o odmowie przyznania usług opiekuńczych, specjalistycznych usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Decyzja organu I instancji została wydana po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 6 marca 2024r. na podstawie art. 50 ust. 2, 4, 5, 7, art. 106 ust. 1 i 4 w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023r., poz. 901 ze zm., dalej jako "u.p.s."). Organ pismem z dnia 12 marca 2024r. poinformował skarżącego, że w dniu 25 marca 2024r. stawią się u niego pracownicy socjalni w celu przeprowadzenia aktualizacyjnego wywiadu środowiskowego; pismo odebrał skarżący w dniu 15 marca 2024r. We wskazanym terminie do miejsca zamieszkania skarżącego przybyli pracownicy socjalni w asyście funkcjonariuszy Policji, do wywiadu jednak nie doszło ponieważ, furtka na posesję była zamknięta; z wizyty sporządzono notatkę służbową. W dniu 27 marca 2024r. organ zawiadomił na piśmie skarżącego o brakach w materiale dowodowym (brak: oświadczenia o odpowiedzialności karnej, oświadczenia o stanie majątkowym, odcinka emerytury oraz zaświadczeń lekarskich, których kserokopie organ dołączył do pisma). Jednocześnie organ wyznaczył skarżącemu 7 dniowy termin na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 k.p.a.). Skarżący nie skorzystał z tego prawa i nie uzupełnił wskazanych braków, pomimo osobistych wizyt w Urzędzie Gminy w [...] w dniach 26 i 28 marca 2024 r. oraz 2 i 3 kwietnia 2024r., składając różne pisma. W dniu 3 kwietnia 2024 r. skarżący złożył natomiast wniosek o wyłączenie pracowników Ośrodka - E. P. i E. W.. Postanowieniami z 5 kwietnia 2024 r. Kierownik Ośrodka odmówił ich wyłączenia. Na podstawie zgromadzonej w Ośrodku dokumentacji, organ ustalił, że Z. W. od kilkudziesięciu lat samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, jego żona mieszka w tym samym domu, jednak gospodarstwo domowe prowadzi oddzielnie; małżonkowie mają orzeczoną separację sądową na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w Lublinie II Wydział Cywilny Rodzinny dnia 6 lutego 2004r. sygn. akt III C 2326/03. Skarżący zajmuje pokój i kuchnię, natomiast przedpokój, łazienka i ganek są użytkowane wspólnie. Skarżący legitymował się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z 20 kwietnia 2022r. o uznaniu go za niezdolnego do samodzielnej egzystencji na czas określony do 30 kwietnia 2023r., natomiast aktualnie posiada orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Lublinie z 15 września 2022r. o znacznym stopniu niepełnosprawności do 30 września 2027r. Ponadto organ wskazał, że dochód skarżącego wynosi 1.739,87 zł miesięcznie (emerytura netto 1.445,48 zł, dodatek pielęgnacyjny 294,39 zł); otrzymywał też świadczenie uzupełniające (500 zł miesięcznie) do 30 kwietnia 2023r.; emerytura pomniejszana jest o zajęcie komornicze, którego nie odlicza się od dochodu; do lutego 2024 r. Z. W. dysponował kwotą 1.919,65 zł. Organ I instancji stwierdził, że współdziałanie skarżącego z Ośrodkiem przybiera szczególną postać z uwagi na jego schorzenia psychiczne i brak chęci współpracy. W związku z tym, że skarżący niejednokrotnie kierował do pracowników organu obraźliwe słowa, pomawiał, oskarżał o kradzieże i o otrzymywanie prowizji za przyznaną pomoc, zarzucał fałszowanie wywiadów środowiskowych, w celu przeprowadzenia takich wywiadów organ kieruje do skarżącego dwóch pracowników socjalnych w asyście funkcjonariuszy Policji, na co skarżący się nie godzi, zamykając furtkę. (w piśmie z 25 marca 2024 r. napisał, że "od 8.00 do 12.00 zamknięta brama i furtka, przed intruzami, chuliganami, przestępcami, Policją itp. w tym służba pomocowa"). Z dokumentacji wynika, że choć skarżący jest osobą przewlekle chorą, to nie ma poważniejszych problemów z poruszaniem się, komunikowaniem i funkcjonowaniem w środowisku. Poza tym, powinien skorzystać z pomocy syna, który wprawdzie mieszka daleko, to jednak podczas odwiedzin może wykonać cięższe prace, zrobić większe zakupy, czy udzielić skarżącemu wsparcia finansowego. Organ I instancji podniósł też, że przyznanie usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych, następuje po przedłożeniu zaświadczenia lekarskiego o potrzebie wykonania usług i ustalenia zakresu czynności, zgodnie z zarządzeniem Kierownika OPS w [...] Nr [...] z dnia 21 listopada 2018 r. W interesie skarżącego leży dostarczenie takiego zaświadczenia; organ nie wyklucza udzielenia mu pomocy, gdy skarżący takie zaświadczenie przedstawi i wyrazi pisemną zgodę na realizację usług przez opiekunkę zatrudnioną przez OPS w [...]. Z. W. w odwołaniu podnosił, że "stan zdrowia uniemożliwia udział fizyczny w sprawach! Prowizja albo odmowa: - bo nie załączono niewydawanego w/g druku "OPS" zaświadczenia lekarskiego (kilku) w NZOZ [...]; bo nie wpuszczono wielu funkcjonariuszy do budynku w tym policjanci dn. 25.03.2024, naruszających ustawę o ochronie zdrowia psychicznego". Zarzucił też naruszenie art. 107 ust. 4 u.p.s. oraz załączył protokół rozprawy, która odbyła się w dniu 24 listopada 2023 r. przed Sądem Okręgowym w Lublinie w sprawie o sygn. akt I C 1094/22 z powództwa Z. W. przeciwko Gminie [...] o roszczenia pieniężne z tytułu naruszenia dóbr osobistych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania, a podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji, utrzymało w mocy decyzję tego organu. Kolegium opisało przebieg postępowania i przytoczyło regulacje prawne mające zastosowanie w sprawie. Podkreśliło, podobnie jak organ I instancji, że skarżący wbrew obowiązkowi nie przedstawił zaświadczenia lekarskiego o potrzebie wykonania usług i ich zakresie, zaś przeprowadzenie wywiadu środowiskowego okazało się niemożliwe. Kolegium podniosło, że w świetle art. 107 ust. 4a u.p.s. niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W obszernej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. W. zakwestionował decyzję Kolegium, domagając się jej uchylenia. Zarzucił, że decyzja to "piśmidło trybu prowizyjnego", wskazał, że Gmina nie przyznając mu pomocy, gromadzi oszczędności; zarzucił członkom organów "patologię" i błędne przyjęcie, że skarżący domagał się usług specjalistycznych; zarzucił "bandyckie napady socjalnych i policjantów od lat"; choroby skarżącego "02-P, 09-M i 07-S obowiązkowo stanowią wymóg asysty policjanta i normalnego socjalnego za zgodą lekarza"; skarżący otrzymał postanowienie w odmowie wyłączenia pracownika socjalnego 10 kwietnia 2024r., a decyzję wydano 12 kwietnia 2024r.; skarżący zakwestionował kompetencje pracowników i członków organów; podniósł, że jego "stan zdrowia uniemożliwia udział w sprawie fizyczny"; jego zdaniem, organ sam powinien przeprowadzić dowody, a nie wymagać ich od skarżącego; zaświadczenie lekarskie jest niepotrzebne, by stwierdzić, jak jest zagospodarowane mieszkanie i posesja skarżącego i w jakim zakresie potrzebna mu pomoc w pracach fizycznych; zarzucił organowi II instancji "brak art. 10 k.p.a."; W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w takim zakresie Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia decyzji będącej przedmiotem skargi (art. 145 § 1 p.p.s.a.), a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, ani procesowego w istotnym stopniu. Stosownie do art. 50 ust. 1 u.p.s., pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych przysługuje osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (ust. 2). Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (ust. 4). W związku z ubieganiem się o przyznanie usług nieodzowne było ustalenie sytuacji życiowej skarżącego przede wszystkim w drodze aktualizacyjnego wywiadu środowiskowego. Zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego; uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu może uzasadniać odmowę przyznania świadczenia. Z przepisu art. 11 ust. 2 u.p.s. wynika, że podstawę do (...) odmowy przyznania świadczenia stanowi brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym (...) w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (...). W orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się pogląd, że przejawem braku współdziałania jest odmowa przez wnioskodawcę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 23 maja 2017r., I OSK 3468/15; 5 października 2021 r.; I OSK 502/21; 17 lutego 2023 r., I OSK 764/23; 29 maja 2020 r., I OSK 1966/19; 16 marca 2023 r., I OSK 939/22; 1 września 2023 r., I OSK 1800/21). Rodzinny wywiad środowiskowy, stosownie do art. 107 ust. 1 u.p.s., przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o świadczenia oraz korzystających ze świadczeń. O doniosłości i znaczeniu dokonywania istotnych ustaleń w sprawach z zakresu pomocy społecznej w drodze bezpośredniego kontaktu z osobą ubiegającą się o pomoc, a więc w formie wywiadu środowiskowego, świadczy również ustawowy obowiązek dokonywania wywiadów aktualizacyjnych (art. 106 ust. 4). Z woli ustawodawcy, w każdym wypadku, gdy upłynie pewien okres od poprzedniego wywiadu, organ powinien - niezależnie od innych źródeł dowodowych - dokonać ustaleń w drodze bezpośredniego kontaktu ze świadczeniobiorcą, w jego środowisku. ("W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się, mimo braku zmiany danych, nie rzadziej niż co 6 miesięcy, a w przypadku osób przebywających w domach pomocy społecznej oraz w ośrodkach wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi - nie rzadziej niż co 12 miesięcy"). Z powyższych regulacji prawnych wynika także, że nieprzeprowadzenie przez organ wywiadu środowiskowego stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Organ, który wyda decyzję bez przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, naraża się na zarzut wadliwego postępowania i uchylenie decyzji przez sąd administracyjny. W związku ze znaczeniem wywiadu środowiskowego w sprawach z pomocy społecznej, ustawodawca nałożył również na osobę ubiegającą się o świadczenie obowiązek umożliwienia przeprowadzenia z nią takiego wywiadu, a jako sankcję odmowy udziału w wywiadzie przewidział wprost w art. 107 ust. 4 a u.p.s. wydanie decyzji odmownej przez organ: "Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego (...) lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia (...)". Powyższy przepis został wprowadzony przez ustawodawcę przez art. 1 pkt 20 lit. b ustawy z dnia 22 lutego 2013 r. (Dz.U.13.509) zmieniającej nin. ustawę z dniem 11 maja 2013 r. i od tego momentu stanowi samodzielną podstawę wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia w razie niewyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Jedynie w okresie obowiązywania stanu epidemii i zagrożenia epidemicznego organy były zwolnione z ustalania sytuacji osoby ubiegającej się o świadczenie w drodze bezpośredniego kontaktu, osobiście, a więc w toku wywiadu środowiskowego i w tym okresie możliwe było dokonanie ustaleń jedynie na podstawie dokumentów pisemnych. Z dniem 1 lipca 2023 r. odwołano jednak na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2023 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz. U. z 2023 r., poz.1118), a zatem rozpoznanie wniosku skarżącego z 7 maja 2024r. wymagało przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy odmowa przyznania skarżącemu usług opiekuńczych była uzasadniona ze względu na to, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie z nim wywiadu środowiskowego. Z akt wynika bowiem, że pismem z dnia 12 marca 2024 r. (doręczonym 15 marca 2024r., k.7,8) zawiadomiono go, że w dniu 25 marca 2024r. w godzinach od 9.00 do 10.00 zostanie przeprowadzony z nim wywiad środowiskowy. W piśmie zawarto pouczenie, że gdyby ten termin skarżącemu nie odpowiadał, to powinien zawiadomić o tym organ telefonicznie lub listownie. Jednocześnie organ pouczył skarżącego o treści art. 107 ust. 3a, art. 107 ust. 3b i art. 107 ust. 4a u.p.s., które przewidują m.in., że przy przeprowadzaniu rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz świadczeniu pracy socjalnej w środowisku może uczestniczyć drugi pracownik socjalny oraz funkcjonariusz Policji. W notatce służbowej z dnia 25 marca 2024 r. (k.10) wskazano, że w wyznaczonym dniu w miejscu zamieszkania skarżącego stawili się pracownicy socjalni Ośrodka - E. W. i M. B., w asyście dwóch funkcjonariuszy Policji. Wywiad środowiskowy nie został jednak przeprowadzony z powodu zablokowanej furtki oraz bramy prowadzącej do domu. Skarżący nie przedstawił przy tym żadnego usprawiedliwionego powodu odmowy udzielenia wywiadu. M. B. nie został wyłączony od udziału w postępowaniu, a w odniesieniu do E. W. skarżący złożył wprawdzie wniosek, ale już po próbie przeprowadzenia wywiadu tj. 3 kwietnia 2024r., a organ wydał w tym przedmiocie postanowienie odmowne (k.31), które nie budzi wątpliwości Sądu co do zgodności z prawem. Usprawiedliwieniem postawy skarżącego nie może być obecność funkcjonariuszy Policji podczas podjętej próby przeprowadzenia środowiskowego, ponieważ taką możliwość wprost dopuszcza art. 107 ust. 3a u.p.s. Z przepisu tego wynika, że rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza pracownik socjalny po okazaniu legitymacji pracownika socjalnego. Niewątpliwie więc możliwe jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przy udziale drugiego pracownika, jak i w asyście funkcjonariuszy Policji (art. 107 ust. 3a u.p.s.) – dotyczy to także wywiadu aktualizacyjnego. "Decyzja kierownika ośrodka pomocy społecznej w przedmiocie wystąpienia do komendanta Policji o wytypowanie asysty funkcjonariuszy Policji przy przeprowadzaniu wywiadu środowiskowego, nie została obwarowana przesłankami, stwierdzić należy, iż dostrzeżenie w danej sprawie przez kierownika ośrodka pomocy społecznej potrzeby asysty Policji przy przeprowadzaniu wywiadu środowiskowego i nałożony na Policję obowiązek uwzględnienia wniosku o zapewnienie asysty funkcjonariusza Policji przy przeprowadzaniu wywiadu środowiskowego, oznacza, że wnioskujący o pomoc społeczną ma obowiązek znoszenia obecności policjanta przy czynności przeprowadzania wywiadu niezależnie od tego, jak osobiście odbiera obecność policjanta. Niewyrażenie przez stronę postępowania ubiegającą się o świadczenie z pomocy społecznej zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez pracowników socjalnych w asyście funkcjonariusza Policji, jest równoznaczne z niewyrażeniem zgody na wywiad w ogóle" (zob. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 203/23; z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 27/19; z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 690/18 oraz wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3596/18). Zasadnie zatem organy uznały, że zachowanie skarżącego uniemożliwiło przeprowadzenie z nim wywiadu, co uzasadniało odmowę przyznania mu usług opiekuńczych z powodu braku zaangażowania w sprawie rozpatrzenia jego wniosku. Celem pomocy społecznej jest bowiem wspieranie osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej w przezwyciężeniu trudności. Organ nie może udzielić jednak takiego wsparcia, gdy osoba ubiegająca się o pomoc nie przejawia zainteresowania sprawą i lekceważy podejmowane przez organ (jego pracowników) próby współpracy z nim. Należy podkreślić, że organ przed wydaniem decyzji informował skarżącego, że wobec braku dostatecznych dowodów pozwalających na ustalenie sytuacji dochodowej i osobistej skarżącego, może zapaść niekorzystna dla niego decyzja. Mimo to, skarżący nie przedstawił wskazanych dowodów. Zarzut skargi dotyczący tego, że charakter jego schorzeń (w tym typu "P") nie pozwala mu na kontakty z pracownikami socjalnymi ( na "fizyczny udział w sprawie"), nie uzasadniał uwzględnienia skargi. Brak współpracy skarżącego z organem polegał nie tylko na odmowie udziału w wywiadzie, ale także na tym, że nie przedstawił organowi dokumentów, potwierdzających jego aktualną (w dacie rozpatrywania sprawy przez organ) sytuację. Wprawdzie wyłącznym powodem odmowy przyznania skarżącemu usług opiekuńczych nie mogło być to, że nie nadesłał on wypełnionych formularzy zaświadczeń lekarskich przygotowanych przez Ośrodek (ponieważ formularze zostały sporządzone w wykonaniu zarządzenia Kierownika GOPS i mają charakter wewnętrzny), to jednak biorąc pod uwagę, że mają one służyć urzędnikom i pracownikom socjalnym w ułatwieniu ustalenia stanu faktycznego (zakresu i rodzaju koniecznych usług), ich brak faktycznie uniemożliwił organowi ustalenie aktualnej sytuacji skarżącego i oceny, w jakim zakresie należy mu przyznać. Organ I instancji w uzasadnieniu wprost podniósł, że nie wyklucza przyznania skarżącemu usług, jeśli przedstawi takie zaświadczenie. Uzyskanie takiego zaświadczenia leżało w interesie skrzącego, a więc wbrew jego zarzutom, organy zasadnie domagały się od niego tego zaświadczenia. W świetle powyższego Sąd, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.