II SA/Lu 533/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha Protokolant Sekretarz sądowy Kinga Kościejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2025 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z dnia 11 lipca 2025 r. znak: GN-V.7534.2.20.2025, Wojewoda Lubelski (dalej także jako: Wojewoda), po rozpoznaniu odwołania M. W. (dalej jako: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubelskiego (dalej także jako: organ I instancji) z dnia 19 maja 2025 r. znak: IGM-GN.6821.52.2025.MWM w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej dawniej jako działka nr [...], wchodzącej w obszar działki ewid. [...] (obr. 28, ark. 3), stanowiącej własność G. L.. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia 14 grudnia 1967 r. została nabyta na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość uregulowana w KW nr [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,2946 ha, położona w L. przy ul. [...], obecnie przy ul. [...], stanowiąca własność K. Z. W.. Nabycie nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości za cenę [...] zł, z przeznaczeniem pod budowę przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową osiedla mieszkaniowego pod nazwą "Osiedle P.", zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] wydaną przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z dnia 16 stycznia 1964 r. Wnioskiem z dnia 11 lutego 2009 r. K. Z. W., wystąpiła do Urzędu Miasta L. o zwrot dawnej działki nr [...] o pow. 0,2946 ha położonej w L. przy ul. [...] (dawna ul. [...]). Z dokumentacji geodezyjno-prawnej, sporządzonej w toku postępowania, zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L. pod nr [...], wynika, że teren wywłaszczonej działki nr [...] w części wchodzącej obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...] (ówczesny numer działki [...]) oznaczony został jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,2597 ha oraz jako działka nr [...] o pow. 0,0349 ha. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 22 września 2010 r., ustalono, że projektowana działka nr [...] o powierzchni 0,2597 ha jest w całości zajęta pod urządzenia Rodzinnego Ogrodu Działkowego "P.". Teren ogrodu jest zamknięty i ogrodzony. Znajdują się na nim altanki oraz nasadzenia: krzewy i drzewa owocowe, rośliny ozdobne, grządki warzywne. Część południowa dawnej działki nr [...], oznaczona w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako działka nr [...] o pow. 0,0349 ha, położona jest poza terenem ogrodu i zajęta jest pod chodnik z kostki wraz z pasem koszonej trawy. Na przedmiotowym gruncie znajduje się słup oświetleniowy, a skraj południowy powyższego gruntu "opada" skarpą wzdłuż wąwozu. Na terenie ogródków doprowadzone jest ponadto przyłącze wodociągowe. Pismem z dnia 28 grudnia 2010 r. Polski Związek Działkowców - Okręgowy Zarząd w L. dołączył do akt sprawy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 20 marca 1982 r. znak: [...], na której przekazano Polskiemu Związkowi Działkowców w nieodpłatne użytkowanie na okres 5 lat teren stanowiący własność Skarbu Państwa o pow. 1,95 ha, położony w L. przy ul. [...]. W ww. piśmie PZD wyjaśnił, że ROD "P." powstał jako czasowy ogród działkowy, a ponieważ nie została wydana decyzja o jego likwidacji, stosownie do treści art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych stał się ogrodem stałym. Decyzją z dnia 26 marca 2013 r. znak: IGM.7221-44/09 Starosta Lubelski orzekł o zwrocie na rzecz K. W. projektowanych działek nr [...] o pow. 0,2597 ha i nr [...] o pow. 0,0349 ha. Po rozpatrzeniu odwołania G. L., Wojewoda decyzją z dnia 25 lipca 2013 r. znak: GN-V.7534.2.31.2013.MM uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W dniu 19 sierpnia 2014 r. oraz 27 sierpnia 2014 r. do akt niniejszego postępowania dołączone zostały dokumenty przedłożone przez Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w L., potwierdzające uprawnienia PZD do korzystania z zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości. PZD poinformował, że ROD "P." istnieje od roku 1982, ma charakter ogrodu stałego i został wpisany do rejestru pracowniczych ogrodów działkowych Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców w Warszawie pod nr [...] Ogród powstał na gruntach Skarbu Państwa położonych w L. a przekazanych na okres czasowy na rzecz Polskiego Związku Działkowców Zarządu Wojewódzkiego w L. decyzją Urzędu Miejskiego w L. znak: [...] z dnia 20 marca 1982 r. Ogród od 1982 jest pełnoprawnym użytkownikiem ww. gruntu. W tym okresie przedmiotowy teren był zagospodarowywany zgodnie ze swym przeznaczeniem przez indywidualnych działkowców, którzy poczynili na swoich działkach nasadzenia i naniesienia. W sentencji ww. decyzji orzeczono o przekazaniu w nieodpłatne użytkowanie na okres pięciu lat na rzecz Polskiego Związku Działkowców Zarząd Wojewódzki w L. terenu o pow. 1,95 ha oraz zobowiązano PZD po upływie w/w terminu do wystąpienia z wnioskiem do Urzędu Miejskiego w L. o przedłużenie okresu użytkowania w przypadku, gdy przewidziana na tym terenie inwestycja nie weszła w dalszym ciągu do realizacji. Do akt sprawy włączono również decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 1 grudnia 2014 r. znak [...] stwierdzającą, że Polski Związek Działkowców z dniem 19 stycznia 2014 r. nabył prawo użytkowania, zajmowanej przez ROD "P." części nieruchomości o pow. 1,9961 ha oznaczonej jako działka [...], na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Pracowniczy Ogród Działkowy przy os. "P." stał się ogrodem stałym, z uwagi na fakt, że nie została wydana decyzja o likwidacji czasowego ogrodu działkowego na podst. art. 11 ust. 2 tejże ustawy. Obszar użytkowany przez PZD ROD "P." został dooznaczony na mapie, stanowiącej załącznik do decyzji z dnia 1 grudnia 2014 r. W świetle powyższego organ uznał, że ROD "P." posiada tytuł prawny do terenu objętego niniejszym wnioskiem. Fakt urządzenia ROD "P.i" na przedmiotowym terenie potwierdzają również załączone do akt sprawy zdjęcia fotogrametryczne z lat: 1983, 1997, 1998 i 2003. Z uwagi na fakt, że w trakcie prowadzonego postępowania zmarła wnioskodawczyni K. W., Starosta L. w dniu 4 kwietnia 2016 r. zawiesił postępowanie, a następnie podjął je z udziałem M. W. jako spadkobiercy K. W., którego następstwo ustalił na podstawie prawomocnego postanowienie Sądu Rejonowego w P. I Wydział Cywilny z dnia 1 października 2021 r., sygn. akt I Ns [...]. Decyzją z dnia 20 listopada 2023 r. Starosta L. orzekł o zwrocie na rzecz M. W. nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] oraz odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...], znajdujących się w areale działki ewidencyjnej nr [...]. W wyniku odwołań wniesionych przez G. L. i Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w L., Wojewoda decyzją z dnia 9 lutego 2024 r., znak: GN-V.7534.2.56.2023 uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia 15 lipca 2024 r., znak: IGM.6821.138.2013.MWM Starosta Lubelski w pkt III decyzji odmówił zwrotu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0349 ha. W pozostałych punktach, tj. w pkt I, II oraz IV – XVII organ I instancji orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w dokumentacji jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,2597 ha oraz o uprawieniach i obowiązkach związanych z orzeczonym zwrotem nieruchomości, która zajmowana była przez rodzinny ogród działkowy. Po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez G. L. oraz Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w L., Wojewoda decyzją z dnia z 21 sierpnia 2024 r., znak: GN-V.7534.2.25.2024.AG utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 15 lipca 2024 r. W treści uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania dowodowego ustalono fakt utworzenia na przedmiotowym terenie (w znacznej części) ogrodu działkowego działającego pod nazwą ROD "P.", zaś w niewielkiej części ogólnodostępny teren zajęty jest pod utwardzoną kostką brukową chodnik - ścieżkę rowerową, zieleń oraz słup oświetleniowy. W dacie w jakiej dokonano wywłaszczenia nieruchomości nr [...] na rzecz G. L., na terenie miasta L. obowiązywał Ogólny Plan Kierunkowy, przyjęty na podstawie Uchwały Nr [...] Prezydium Rządu z dnia 1 grudnia 1951 r., zatwierdzony w dniu 21 grudnia 1959 r. przez Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury oraz Szczegółowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Ośrodka Dzielnicowego R. w L., zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady N. z dnia 26 maja 1965 r., opracowany w oparciu o ww. Ogólny Plan Kierunkowy oraz koncepcyjny plan zabudowy dzielnicy R.. Jak wynika z załączonego rysunku Ogólnego Planu Kierunkowego, teren objęty wywłaszczoną działką położony był w projektowanych terenach zieleni parkowej. Zgodnie zaś z częścią opisową Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Ośrodka Dzielnicowego R. w L., omawiany teren, zgodnie z legendą planu i oznaczeniami na rysunku planu, przeznaczony był pod tereny parkowe - park sportowy i grupę usług kultury fizycznej. Na takie przeznaczenie wskazywał także załączony do decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z dnia 16 stycznia 1964 r., znak [...], szkic geodezyjny. Z załączonego szkicu oraz treści uzgodnień wynika, że zawnioskowany do zwrotu teren przeznaczony był pod "Stadion Dzielnicowy/Park Sportowy". Wojewoda, po analizie zgormadzonego materiału dowodowego, podtrzymał stanowisko organu I instancji, że w dacie wywłaszczenia nieruchomości jedynie tereny parkowe oraz usługi kultury fizycznej mogły zostać zakwalifikowane jako elementy infrastruktury służącej mieszkańcom "Osiedla P.". Przy ocenie realizacji celu, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego należało zatem uwzględniać nie tylko budowę typowych budynków mieszkalnych, ale również budowę infrastruktury osiedla (ciągi komunikacyjne, sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze oraz tereny zieleni osiedlowej) niezbędnej do jego prawidłowego funkcjonowania. Zdaniem Wojewody, organ I instancji zasadnie odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej w dokumentacji jako projektowana działka nr [...], znajdującej się w areale działki ewidencyjnej nr [...]. Wywłaszczona nieruchomość pełni funkcję ogólnodostępnego ciągu pieszego oraz ścieżki rowerowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą w postaci pasa zieleni i oświetlenia ulicznego. Infrastruktura ta stanowi integralną cześć inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego, mieszcząc się w granicach dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia. W ocenie Wojewody, z taką modyfikacją nie mamy natomiast do czynienia, w odniesieniu do spornej nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...], która jest użytkowana jako pracowniczy ogród działkowy o charakterze stałym, działający pod nazwą Rodzinny Ogród Działkowy "P.". Na terenie ogrodu znajdują się urządzone parcele z altanami, nasadzeniami drzew, krzewów i innych roślin. Częściowo grunt jest wolny od urządzonych parceli i stanowi pas zieleni służący jako ciąg łączący oddalone części ROD. Z przeprowadzonych przez organ I instancji oględzin wynika, że teren ogrodu w całości jest zamknięty i ogrodzony. Część południowa dawnej działki nr [...], oznaczona w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako działka nr [...] o pow. 0,0349 ha, położona jest poza terenem ogrodu i zajęta jest pod chodnik z kostki wraz z pasem koszonej trawy. Na terenie ogródków doprowadzone jest ponadto przyłącze wodociągowe. Wojewoda wskazał, że nie można uznać, iż zagospodarowane pod pracownicze ogrody działkowe tereny stanowią infrastrukturę służącą osiedlu mieszkaniowemu. Lokalizacja spornej nieruchomości na terenie ogródków działkowych przesądza o tym, że w niniejszej sprawie nie doszło do dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia. Bezspornie natomiast zrealizowano inne przedsięwzięcie, niezgodne z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu. Wojewoda, w oparciu o art. 21 i art. 26 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, wywiódł, że stały charakter ogrodu aktualizuje obowiązki wynikające z art. 26 ust. 6 tej ustawy, a w konsekwencji tego, organ I instancji ma ustawowy obowiązek orzeczenia o odtworzeniu likwidowanego ogrodu (jego części) oraz o przyznaniu odszkodowania na rzecz Polskiego Związku Działkowców oraz poszczególnym działkowcom. Na powyższą decyzję Wojewody, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyły G. L. (sygn. akt II SA/Lu 755/24) oraz Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w L. (sygn. akt II SA/Lu 756/24). Obie sprawy, zostały połączone do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzenia pod sygn. akt II SA/Lu 755/24. Po rozpoznaniu skarg, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 19 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 755/24 uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 21 sierpnia 2024 r. oraz decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 15 lipca 2024 r. w części dotyczącej rozstrzygnięć zawartych w punktach I i II oraz w punktach od IV do XVII decyzji. Tak we wniesionych odwołaniach, jak i w złożonych skargach, skarżący, G. L. oraz Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w L. zaskarżyli decyzje w części orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości oraz roszczeniach i obowiązkach z tym związanych, tj. w zakresie rozstrzygnięć zawartych w pkt I, II oraz IV – XVII decyzji organu I instancji. Decyzja Starosty z dnia 15 lipca 2024 r. zawiera wyodrębnione rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu projektowanej działki nr [...] o pow. 0,0349 (pkt III decyzji), które może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Rozstrzygnięcie z pkt III decyzji o odmowie zwrotu projektowanej działki nr [...] nie zostało zaskarżone przez żadną ze stron, w związku czym stało się ostateczne. Sąd wyjaśnił, że zakres rozpoznania sprawy i rozstrzygania sprawy przez Sąd ograniczony został zatem do rozstrzygnięć zawartych w pkt I, II oraz IV – XVII decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu, zasadnicza wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia polegała na błędnej ocenie organów obu instancji w zakresie realizacji celu wywłaszczenia w kontekście utworzenia na spornym terenie pracowniczego ogrodu działkowego. Sąd zgodził się z ustaleniami organów, które uznały, że zgromadzone w sprawie dokumenty, w postaci m.in. decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia 16 stycznia 1964 r. wraz z załącznikiem szkicem geodezyjnym, kopii odpisu uzgodnienia Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z dnia 30 stycznia 1963 r. dotyczącej lokalizacji ośrodka dzielnicowego Rury oraz części opisowej szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego ośrodka dzielnicowego [...] w L. z roku 1964 oraz planów zagospodarowania przestrzennego, wskazują że przedmiotowy teren, pomimo wskazanego w akcie notarialnym celu wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego "Osiedle P." był przeznaczony pod zamierzenie inwestycyjne w postaci parku sportowego/parku dzielnicowego. Sąd podkreślił także, że akty planistyczne dotyczące sprawy nie zawierały szczegółowych ustaleń co do przeznaczenia tego terenu, lecz jedynie bardzo ogólne, "kierunkowe" założenia planistyczne. W konsekwencji, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Sąd zważył, że w umowie sprzedaży z dnia 14 grudnia 1967 r., Rep. A Nr [...] nie wskazano wprost, że celem wywłaszczenia jest budowa osiedla mieszkaniowego pod nazwą Osiedle P.. Ponadto, pierwszoplanowe znaczenie przy określaniu celu wywłaszczenia powinien mieć przywołany wprost w umowie akt lokalizacyjny - decyzja o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia 16 stycznia 1964 r. oraz dokumenty powiązane z tą decyzją, z których wynika, że przedmiotowy teren przeznaczony był pod zamierzenie inwestycyjne w postaci parku sportowego/parku dzielnicowego. Takie przeznaczenie powyższego terenu potwierdzają także mapy, w tym stanowiący załącznik do decyzji lokalizacyjnej Nr [...] z dnia 16 stycznia 1964 r. szkic geodezyjnym, sporządzony na mapie sytuacyjno-wysokościowej, z którego wynika, że wnioskowany do zwrotu teren przeznaczony był pod "Stadion Dzielnicowy/Park Sportowy" oraz część opisowa Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Ośrodka Dzielnicowego R. w L. i załączona do niego plansza przeznaczenia terenu B.2. Budowa na tym terenie szeroko rozumianego osiedla mieszkaniowego stanowiła pewne ogólne założenie przy nabywaniu przedmiotowej nieruchomości, przy czym ściślej rzecz biorąc miały tam powstać takie elementy osiedla mieszkaniowego jak tereny parkowe. W ocenie Sądu, w części, w której sporna nieruchomość zajęta jest pod Rodzinny Ogród Działkowy i istniejącą infrastrukturę techniczną, nie ma możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, natomiast organ powinien jedynie rozważyć, czy co do pozostałej części nieruchomości, gdzie brak jest urządzeń technicznych i nie jest to teren Rodzinnego Ogrodu Działkowego, można uznać nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia i orzec o jej zwrocie. Ponadto, w sprawie nie powinno budzić także wątpliwości to, że przedmiotowy pracowniczy ogród działkowy stanowił niezbędny element usytuowanych tam osiedli mieszkaniowych jako tereny zielone osiedli mieszkaniowych, jak też, że jest urządzeniem użyteczności publicznej, albowiem taki jego status wynikał wprost z postanowień obowiązującego prawa. Powołując się na ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych), Sąd podkreślił, że pomimo, iż od samego początku utworzenia, pracownicze ogrody działkowe były przewidziane jako obszary gruntu podzielonego na działki, które przeznaczone były do wyłącznego użytkowania przez osoby, którym parcele te przydzielono, to w obu ustawach prawodawca zadecydował, że pracownicze ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej. Powołując się na ustawę z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, Sąd wyjaśnił, że wprost wskazano, że pracownicze ogrody działkowe zapewniają ludziom pracy i ich rodzinom aktywny wypoczynek, możliwość prowadzenia przede wszystkim na własne potrzeby upraw ogrodniczych, stanowią składnik terenów zielonych oraz terenów rekreacyjnych (art. 2 ust. 1). To zatem sam ustawodawca przesądził, że pracownicze ogrody działkowe stanowią składnik terenów zielonych oraz terenów rekreacyjnych w miastach. Sąd zwrócił także uwagę na treść art. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, który stanowił, że pracownicze ogrody działkowe tworzy się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszka w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów. Przepis ten bowiem, nakładający obowiązek tworzenia pracowniczych ogrodów działkowych, w osiedlach, o określonych tam cechach, jasno wskazywał, że pracownicze ogrody działkowe stanowią element terenów zielonych osiedli mieszkaniowych. Ponadto, z regulacjami tymi w pełni koresponduje obowiązujący w dacie powstania pracowniczego ogrodu działkowego art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, który stanowił, że przez zieleń miejską rozumie się zespoły roślinności, znajdujące się na terenach przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego na cele wypoczynkowe, zdrowotne i estetyczne, w szczególności parki, zieleńce, zieleń na ulicach i placach, zieleń izolacyjną, pracownicze ogrody działkowe. W konkluzji, Sąd stwierdził, że treść powyższych przepisów prawa przesądza zatem, że pracownicze ogrody działkowe stanowiły tereny zielone osiedli mieszkaniowych. Skoro pracownicze ogrody działkowe powinny być traktowane jako tereny zielone osiedla mieszkaniowego to tym samym utworzenie na wywłaszczonym terenie pracowniczego ogrodu działkowego powinno być utożsamione z realizacją celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego. Zdaniem Sądu budowa na tym terenie szeroko rozumianego osiedla mieszkaniowego stanowiła pewne ogólne założenie przy nabywaniu przedmiotowej nieruchomości, przy czym ściślej rzecz biorąc miały tam powstać takie elementy osiedla mieszkaniowego jak tereny parkowe. Sąd powołując się na orzecznictwo NSA podniósł, że wprawdzie przewidzianego w planach zagospodarowania przestrzennego parku dzielnicowego nie można utożsamiać z ogródkami działkowymi to jednak mamy tu do czynienie z modyfikacją celu wywłaszczenia. Sąd wskazał, że orzekający w sprawie Wojewoda Lubelski nie rozpatrzył należycie tego zagadnienia i pominął powyższe kwestie przy orzekaniu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, czym naruszył dyspozycje art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę, Starosta Lubelski wskazaną na wstępie decyzją z 19 maja 2025 r. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...]. W uzasadnieniu niniejszej decyzji organ pierwszej instancji powołując się na związanie wyrokiem Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 755/24, wskazał, że skoro pracownicze ogrody działkowe powinny być traktowane jako tereny zielone osiedla mieszkaniowego, to ich utworzenie na wywłaszczonej nieruchomości jest tożsame z realizacją celu wywłaszczenia, w postaci budowy tego osiedla. Po rozpatrzeniu odwołania M. W. od powyżej decyzji, Wojewoda Lubelski rozstrzygnięciem z dnia 11 lipca 2025 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przy ocenie realizacji celu jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również powstanie infrastruktury towarzyszącej (ciągów komunikacyjnych, sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych oraz terenów zieleni osiedlowej) niezbędnej do jego prawidłowego funkcjonowania. Mając powyższe na uwadze, organ podniósł, że WSA w Lublinie w sprawie sygn. akt II SA/Lu 755/24, zweryfikował ustalony przez organy stan faktyczny sprawy, tj. ustalenie celu wywłaszczenia, którym w istocie była budowa osiedla mieszkaniowego, jak i jego realizację. Wskazane przez Sąd przesłanki braku podstaw prawnych do zwrotu nieruchomości uzasadniają – jak podkreślił organ - odmowę uwzględnienia żądania zawartego w przekazanym Wojewodzie odwołaniu. W skardze do Sądu, M. W. podniósł, że realizacja ogródków działkowych w żaden sposób nie mieści się w tożsamym pojęciu co realizacja parku dzielnicowego, będącym celem wywłaszczenia spornego terenu i dotyczy całkowicie odmiennego celu publicznej inwestycji. Wskazał, że ogrody działkowe stanowią zamkniętą formę architektoniczną o ograniczonym kręgu użytkowników, co wyklucza ich publiczny charakter. Nie pełnią one funkcji ogólnodostępnego parku ani terenów zielonych dla mieszkańców osiedla. Lokalizacja ROD "P." w sąsiedztwie osiedla nie oznacza realizacji celu wywłaszczenia. Ponadto przekształcenie czasowego ogrodu w stały nie stanowi dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia, co uzasadnia roszczenie o zwrot nieruchomości. Na poparcie swojej argumentacji przywołał wyrok WSA w Lublinie z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 678/17, w sprawie o identycznym stanie faktycznym i prawnym, w którym Sąd oddalił skargę G. L. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 22 czerwca 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 19 stycznia 2017 r., orzekającą o zwrocie wywłaszczonej działki nr [...], położonej w L. przy ul. [...]. Powołując się dodatkowo na wyroki WSA w Lublinie: sygn. akt II SA/Lu 156/18 z 24 kwietnia 2018 r. oraz II SA/Lu 668/17 z 5 grudnia 2017 r., podkreślił, że wyrok WSA w Lublinie sygn. akt II SA/Lu [...] z 19 grudnia 2024 r. należy uznać za wadliwy, bowiem brak decyzji o przekształceniu czasowego, pracowniczego ogrodu działkowego w stały ogród działkowy nie może być modyfikacją celu wywłaszczenia. Podkreślił, że linia orzecznicza zaprezentowana w wyroku II SA/Lu 755/24 nie wiąże Sądu w niniejszej sprawie. Wskazał, że wyroki z dnia 5 grudnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Lu 678/17) dotyczący działki nr [...] ze skargi M. W. oraz z dnia 5 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Lu 193/17), dotyczący działki nr [...] ze skargi G. W., zostały wydane w sprawach analogicznych nieruchomości pod względem stanu faktycznego i prawnego w odniesieniu do przedmiotu obecnego postępowania. Zaznaczył przy tym, że na mocy przywołanych orzeczeń nieruchomości te zostały zwrócone jego braciom. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje Skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej jako: p.p.s.a.). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygający w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona decyzja została wydana w następstwie uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 755/24 poprzedniej decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 21 sierpnia 2024 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 15 lipca 2024 r. w pkt I i II oraz w punktach od IV do VII. Kwestią o kluczowym znaczeniu przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy jest zatem rozstrzygniecie, czy organy zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w ww. wyroku. Wyrok WSA w Lublinie jest o tyle istotny, że ocena prawna w nim zawarta wiąże w rozpoznawanej sprawie nie tylko organy administracji, ale i sąd administracyjny, który ponownie kontroluje legalność wydawanych przez nie decyzji (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.). Związanie, o jakim mowa w art. 153 p.p.s.a., jest instytucją determinującą cały dalszy tok postępowania. Wyklucza ona jakąkolwiek swobodę organu w zakresie interpretacji prawa, która została już dokonana przez Sąd. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Jeżeli strona nie zgadza się z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku kasatoryjnym to powinna orzeczenie to zakwestionować za pomocą właściwych środków odwoławczych. Ponieważ w niniejszej sprawie od wyroku z dnia 19 grudnia 2024 r. sygn. II SA/Lu 755/24 nie wniesiono skargi kasacyjnej to zarówno organ, jak i Sąd rozpatrując ponownie sprawę są związani poglądem prawnym zawartym w uzasadnieniu tamtego prawomocnego wyroku. Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom Sądu i jego ocenie prawnej stanowi główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10, CBOSA). Przypomnieć zatem należy, że w uzasadnieniu ww. wyroku w ramach wiążącej oceny prawnej WSA w Lublinie podkreślił, że skoro pracownicze ogrody działkowe należy traktować jako tereny zielone osiedla mieszkaniowego, to ich utworzenie na wywłaszczonym gruncie jest tożsame z realizacją celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla. Ogólnym założeniem inwestycyjnym na wywłaszczonym terenie była budowa szeroko rozumianego osiedla mieszkaniowego, jednakże doprecyzowanie tego planu przewidywało realizację na spornej nieruchomości terenów parkowych. Sąd wskazał, że wprawdzie przewidzianego w planach zagospodarowania przestrzennego parku dzielnicowego nie można utożsamiać z ogródkami działkowymi, to jednak mamy tu do czynienia z dopuszczalną modyfikacją sposobu zagospodarowania terenu w ramach pierwotnego celu wywłaszczenia, a zrealizowanie tak określonego celu wyklucza możliwość zwrotu nieruchomości. Sąd podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że na terenie przeznaczonym pod budownictwo wielorodzinne powinny występować przestrzenie wolne od zabudowy, a także tereny zieleni. Niewątpliwie teren ogrodu pracowniczego pełni także funkcje wspomagające system ekologiczny jako część zieleni miejskiej redukuje zanieczyszczenia atmosfery, reguluje wilgotność i temperaturę powietrza, stanowi obszar ze swoistym mikroklimatem na zurbanizowanych terenach dzielnicy. Dokonując wywłaszczenia na cele budowy osiedla i utworzenia na tym osiedlu parku zaplanowano, że park dzielnicowy stanowił będzie teren czynny biologicznie, czyli teren zieleni. Park miał zapewne służyć, jako miejsce wypoczynku, rekreacji, ale też stanowiłby strefę zieleni, ochronną, zapewniającą właściwe utrzymanie warunków klimatycznych. Te ostatnie cele spełnia także Rodzinny Ogród Działkowy. W wyroku II SA/Lu 755/24, WSA w Lublinie podkreślił, że w kontekście powyższego nie ma podstaw do twierdzenia, że Rodzinny Ogród Działkowy nie stanowi realizacji celu publicznego nabycia nieruchomości w sytuacji, gdy stanowi element terenu zielonego koniecznego dla funkcjonowania każdego osiedla mieszkaniowego. Kwestia ograniczonego dostępu do konkretnych parceli (wyłącznie dla ich użytkowników) ma znaczenie całkowicie wtórne, tym bardziej, że ustalenia w tej kwestii dotyczą czasów obecnych, a nie miarodajnych dla oceny zagadnienia realizacji celu wywłaszczenia lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku. Jak podkreślił Sąd, istotne jest to, że Rodzinny Ogród Działkowy, który znajduje się na działce objętej orzeczeniem o zwrocie, pełni identyczną funkcję jak park dzielnicowy, który został zaplanowany na tym terenie i stanowi element infrastruktury osiedla mieszkaniowego, na cele budowy którego dokonano nabycia nieruchomości. Realizacja ogrodu działkowego zamiast parku dzielnicowego mieści się tym samym w pojęciu modyfikacji celu publicznego nabycia nieruchomości (ten sam cel i funkcja jako element infrastruktury osiedlowej) i nie stanowi niedopuszczalnej zmiany celu publicznego. Mając na uwadze powyższe, ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji odmawiając wnioskodawcy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...], będącej własnością G. L. podkreślił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że skoro pracownicze ogrody działkowe powinny być traktowane jako tereny zielone osiedla mieszkaniowego, to tym samym utworzenie na wywłaszczonym terenie pracowniczego ogrodu działkowego powinno być utożsamiane z realizacją celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego. Takie stanowisko w sprawie podtrzymał Wojewoda Lubelski w decyzji z dnia 11 lipca 2025 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego. Dodatkowo, organ odnosząc się do wytycznych Sądu, co do rozważenia czy pozostałą części nieruchomości, gdzie brak jest urządzeń technicznych i nie jest to teren Rodzinnego Ogrodu Działkowego, można uznać nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia i orzec o jej zwrocie – wskazał, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że na przedmiotowym terenie (w znacznej części) utworzony został ogród działkowy pod nazwą ROD "P.", zaś w niewielkiej części teren zajęty jest pod utwardzoną kostką brukową chodnik – ścieżkę rowerową, zieleń oraz słup oświetleniowy. Organ orzekł, że powyższe ustalenia wykluczają zatem możliwość zwrotu spornej działki. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdził podstaw do zakwestionowania prawidłowości ocen i argumentacji organów administracji. W konsekwencji Sąd uznał, że procedując w niniejszej sprawie, organ – wypełniając dyspozycje art. 153 p.p.s.a. – w pełni uwzględnił ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku z dnia 19 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 755/24. Podniesione przez skarżącego zarzuty, zmierzające do zakwestionowania prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia, należy uznać co najmniej za spóźnione, a w konsekwencji za bezzasadne. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że skarżący - negując wykładnię przepisów dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 755/24 – zaniechał wywiedzenia skargi kasacyjnej od powołanego orzeczenia. Tym samym kwestionowanie ustaleń organów poczynionych w oparciu o treść tego wyroku jest całkowicie chybione, gdyż – wbrew twierdzeniom skarżącego - pozostaje on wiążący w niniejszej sprawie. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna wyrażona w wyroku II SA/Lu 755/24 ma charakter wiążący w stopniu bezwzględnym, co determinuje treść niniejszej decyzji i wyklucza jakąkolwiek swobodę interpretacyjną organu w tym zakresie. Dodać ponadto należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ratio legis tej regulacji polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, op. cit., Komentarz do art. 170). Na gruncie rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu nie wystąpiły przesłanki nakazujące odstąpienie od oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, zawartych we wcześniejszym wyroku WSA w Lublinie (II SA/Lu 755/24). Ocena prawna sądu traci bowiem moc wiążącą jedynie w przypadku zmiany prawa, czyniącej pogląd sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Skarżący nie podważył w niniejszej skardze, że organ aktualnie prawidłowo, bez naruszenia art. 153 p.p.s.a., procedowały w sprawie uwzględniając również wykładnię tego przepisu zaprezentowaną przez Sąd w sprawie sygn. akt II SA/Lu 755/24. Podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz art. 137 u.g.n., jest zatem całkowicie bezzasadny i nie znajduje oparcia w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Skoro bowiem fakt realizacji celu wywłaszczenia został już prawomocnie i wiążąco przesądzony przez Sąd w wyroku z 19 grudnia 2025 r., II SA/Lu 755/24, to okoliczność ta korzysta z powagi rzeczy osądzonej. W związku z powyższym, jakakolwiek próba ponownego kwestionowania tych ustaleń stanowi jedynie bezprzedmiotową polemikę z wydanym rozstrzygnięciem, która o obecnym stanie prawnym jest niedopuszczalna. Zarzut skarżącego, jakoby brak odrębnej decyzji o przekształceniu czasowego pracowniczego ogrodu działkowego w ogród o charakterze stałym uniemożliwiał uznanie, że nie doszło do modyfikacji celu wywłaszczenia, należy uznać za całkowicie bezzasadny. Wbrew twierdzeniom skargi, status ROD "P.i" jako ogrodu stałego nie wymagał wydania konstytutywnego aktu administracyjnego, lecz wynikał bezpośrednio z obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 6 maja 1981 r., o pracowniczych ogrodach działkowych (t.j. Dz.U. z 1996 r., Nr 85, poz. 390), pracownicze ogrody działkowe istniejące w dniu wejścia w życie ustawy, a zlokalizowane na terenach, które w planach zagospodarowania przestrzennego nie posiadały innego przeznaczenia niż zieleń publiczna lub uprawy ogrodnicze, stały się ogrodami stałymi z mocy samego prawa. Skoro zatem przedmiotowy ogród istnieje nieprzerwanie od 1982 r., a jego status wynika z mocy prawa, to realizacja celu wywłaszczenia jest kontynuowana od momentu jego utworzenia. Ponadto, zmiana statusu ogrodu z "czasowego" na "stały" stanowi jedynie utrwalenie i wzmocnienie dotychczasowego sposobu użytkowania, a nie – jak błędnie twierdzi skarżący - niedopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia. Skarżący w złożonej skardze powołuje się na istotne – jego zdaniem - znaczenie w sprawie wyroków WSA w Lublinie: z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 678/17 oraz II SA/Lu 668/17, z 5 października 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 193/17, do których Sąd się nie odniósł. Jakkolwiek powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w sprawach dotyczących nieruchomości położnych w obrębie tego samego osiedla i cechujących się zbliżonym stanem faktycznym oraz prawnym, należy podkreślić, że nie wywierają one skutku związania w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów i niezawisłości orzeczniczej, Sąd nie jest zobligowany do powielania wcześniejszej linii orzeczniczej w innych sprawach, a ewentualne rozbieżności w judykaturze stanowią naturalny element procesu wykładni prawa. Dodatkowo wskazać należy, że Sąd w wyroku sygn. akt II SA/Lu 755/24, przeprowadził kompleksową analizę obu linii orzeczniczych w przedmiotowym zakresie, jednoznacznie wskazując poglądy, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. W sprawach sygn. akt II SA/Lu 678/17 oraz II SA/Lu 193/17 wywłaszczenia nieruchomości dokonano na podstawie innych aktów niż w sprawie niniejszej, tj. na podstawie umów sprzedaży innych niż umowa zawarta w formie aktu notarialnego Rep. A. Nr [...] z K. W., co oznacza, że nie są to sprawy o stanie faktycznym tożsamym z przedmiotową prawą sygn. akt II SA/Lu [...]. Natomiast przywoływana przez skarżącego sprawa sygn. akt II SA/Lu 668/17 dotyczy całkowicie innych stron i przedmiotu niż sprawa rozpoznawana, w związku z czym nie ma żądanego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Podobną argumentację należy podnieść odnosząc się do wyroku z 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 156/18, przy czym zaznaczyć należy, że został on wydany w odmiennym stanie faktycznym. Przedmiotem tamtego rozstrzygnięcia był bowiem zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w innej lokalizacji w obrębie osiedla. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że ponownie rozpoznając sprawę organy zastosowały się w pełni do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia z 19 grudnia 2024 r. sygn. II SA/Lu 755/24, stosując przepisy prawa mające zastosowanie w niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy, zgodnie z oceną prawną dokonaną w tym wyroku. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że w sprawie sygn. II SA/Lu 755/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w sposób prawomocny, przesądził to, że pracownicze ogrody działkowe stanowiły tereny zielone osiedli mieszkaniowych i że utworzenie na wywłaszczonym terenie pracowniczego ogrodu działkowego powinno być utożsamione z realizacją celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, w związku z czym w sprawie, po modyfikacji celu wywłaszczenia, doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia. Skoro więc doszło do zagospodarowania nieruchomości zgodnie ze zmodyfikowanym celem wywłaszczenia to nie można uznać, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, co wykluczało możność orzeczenia o zwrocie nieruchomości. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.