II SA/Lu 156/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędziowie NSA Witold Falczyński, WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skarg Gminy i Związku [...] w L. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania G. L. oraz [...] Związku Działkowców na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], uzupełnioną postanowieniem Starosty L. z dnia [...] października 2017 r. w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej dawniej jako działka nr [...], w obszarze aktualnych działek ewidencyjnych nr [...] (obr. 15 ark.4) i nr [...] (obr. 28, ark.8), położonej w L. w pobliżu ul. [...] i ul. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następująco okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 1974 r. znak: [...] wywłaszczono za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą własność S. C. i W. K., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 1,6618 ha, położoną w L. w dzielnicy "[...] Wywłaszczenia nieruchomości dokonano w trybie przepisów ustawy dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego im. [...]. W dniu [...] września 2015 r. do Prezydenta Miasta L. o zwrot opisanej powyżej wywłaszczonej nieruchomości wystąpili: J. W. C., A. M., A. G. i K. K. jako spadkobiercy byłych właścicieli, ustaleni na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] kwietnia 2001 r. sygn. akt I Ns [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego Lublin-Wschód w L. z siedzibą w Ś. z dnia [...] lutego 2015 r. sygn. akt I Ns [...]. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia postępowania o zwrot nieruchomości, w części wchodzącej w obszar aktualnych działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], stanowiących własność G. L. (KW Nr LU [...]/1 i KW Nr [...]) i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę L. wobec wystąpienia przesłanek wyłączenia określonych w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 26 § 2 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W trakcie prowadzonego postępowania Starosta L. zlecił sporządzenie dokumentacji geodezyjno-prawnej dotyczącej rozliczenia powierzchni dawnej działki nr [...] na tle aktualnej ewidencji gruntów. Dokumentacja została sporządzona przez geodetę uprawnionego T. C. i zarejestrowana w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. pod nr [...] W ww. dokumentacji wnioskowana do zwrotu część dawnej działka nr [...], wchodząca w obszar ewidencyjnej działki nr [...], oznaczona została jako rozliczeniowa działka nr [...] o pow. 0,0971 ha, część ewidencyjnej działki nr [...], oznaczona została jako projektowana działka nr [...] o pow. 1,1568 ha (rozliczeniowa działka nr [...]), zaś część ewidencyjnej działki nr [...], oznaczona została jako rozliczeniowa działka nr [...] o pow. 0,0363 ha. W dniu [...] maja 2016 r. Starosta L. przeprowadził oględziny zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości podczas których geodeta uprawniony okazał granice dawnej działki nr [...]. W wyniku oględzin stwierdzono, że teren oznaczony w dokumentacji nr [...], wchodzący w obszar ewidencyjnej działki nr [...], zagospodarowany jest pod ogólnodostępne, utwardzone kostką brukową przejście piesze z metalowymi poręczami i niewielki fragment trawnika. Przejście piesze stanowi połączenie pomiędzy osiedlem mieszkaniowym im. [...] i osiedlem "[...]". Teren oznaczony w dokumentacji nr [...] (projektowana działka nr [...], wchodząca w obszar ewidencyjnej działki nr [...]) leży w wąwozie i zagospodarowany jest w około [...] części pod Rodzinny Ogród Działkowy im. [...], który to teren podzielono na ogrodzone parcele ogrodowe, na których znajdują się altany ogrodowe i nasadzenia roślin. Pozostała część terenu oznaczonego w dokumentacji nr [...] stanowi nieużytek porośnięty gęsto chwastem i krzewami samosiejkami. Dnem wąwozu przez działkę przebiega nieutwardzona ścieżka. Wzdłuż dna wąwozu przeprowadzono wodociąg Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w L., od którego odprowadzono przyłącza do poszczególnych parceli ogrodowych. Część wnioskowanej do zwrotu, wchodząca w obszar ewidencyjnej działki nr [...] (oznaczona w dokumentacji nr [...] położona jest w ogrodzeniu Szkoły Podstawowej nr [...] w L. i zagospodarowana jest pod trawnik i nasadzenia drzew. Przez wnioskowany do zwrotu teren przebiega kolektor sanitarny, deszczowy i sieć wodociągowa dużej średnicy, stanowiące własność MPWiK w L.. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. poinformował organ, że w zasobie akt budowlanych Wydziału brak jest planu realizacyjnego dla terenu objętego roszczeniem o zwrot, obowiązującego w dacie wywłaszczenia. Natomiast z piśmie z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] Wydział Planowania Urzędu Miasta L. stwierdził, że w dacie wywłaszczenia przedmiotowy teren objęty Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego PERSPEKTYWA, zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia [...] czerwca 1969 r. Zgodnie z ww. planem przedmiotowy obszar przeznaczony był pod park dzielnicowy z urządzeniami towarzyszącymi - symbol "E 75 ZP". W dacie wywłaszczenia przedmiotowa działka nr [...] objęta była również Miejscowym Planem Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego Drugiej Części Dzielnicy [...] osiedla [...] im. [...], im. [...], zatwierdzonym uchwałą Nr [...]/71 Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] sierpnia 1971 r. Na ww. terenie zakazuje się składowania ziemi i robienia trwałych wykopów. W myśl tych zapisów ukształtowanie zieleni winno podkreślać warunki naturalne tj. wysoka zieleń na wyższych partiach zboczy osłaniająca zabudowę, w dolinach zieleń niska i średniej wysokości. Zagospodarowanie terenu jak w parku krajobrazowym, intensywne użytkowanie może mieć miejsce we fragmentach bezpośrednio sąsiadujących z osiedlami. Całość parku w zasadzie przeznaczona na wypoczynek bierny. Północno wschodni narożnik działki przeznaczony był pod budowę szkoły podstawowej - symbol "A 16 Uop". Zdaniem organu administracji ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wnioskowany do zwrotu grunt użytkowany jest przez Polski Związek Działkowców w ramach prowadzonego na nim Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...], który funkcjonuje od 1982 r. i ma charakter ogrodu stałego (art. 11 ust. 3 ustawy z dnia [...] maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych). Powstał on na gruntach Skarbu Państwa o powierzchni 4 ha, przekazanych nieodpłatnie na okres pięciu lat decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 1981 r. znak: [...] na rzecz [...] Związku Działkowców, Zarząd Wojewódzki w L., a następnie na gruntach o powierzchni 8,6 ha, przekazanych nieodpłatnie na okres pięciu lat na rzecz [...] Związku Działkowców Zarząd Wojewódzki w L. decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 1982 r. znak: [...] Kopie tych decyzji wraz z wykazem użytkowników parceli ogrodowych objętych wnioskiem o zwrot P. L. zostały przekazane organowi przy piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. Ponadto Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w L. stwierdził, iż zgodnie z zawartym w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych Prezydent Miasta L. miał prawo wydać decyzję o likwidacji czasowego ogrodu działkowego, jednakże decyzja taka nie była wydana i w następstwie jej braku w myśl art. 11 ust. 3 ww. ustawy "czasowy ogród działkowy stał się ogrodem stałym". Ponadto PZD stwierdził, iż moc obowiązującą ww. przepisom ustawy z 1981 r. nadawał art. 44 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. PZD ponadto poinformował, że aleja przecinająca działkę, przebiegająca dnem wąwozu, stanowi część ogrodu działkowego. W świetle powyższego organ administracji uznał, że ROD im. [...] posiada tytuł prawny do terenu objętego niniejszym wnioskiem. Ogród spełnia zatem warunki wynikające z art. 75 i art. 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z dnia [...] grudnia 2013 r., które należy brać pod uwagę w dalszym toku postępowania. W oparciu o dokumenty przesłane przez Okręgowy Zarząd PZD w L. ustalono, że na wnioskowanym do zwrotu terenie znajduje się 20 parceli ogrodowych ROD im. [...]. Parcela nr [...] użytkowana jest przez I. B., parcela nr [...] - przez H. D., parcela nr [...] - przez M. F., parcela nr [...] - przez T. G., parcela nr 91A - przez Z. J., parcela nr [...] - przez Z. K., parcela nr [...] - przez M. K. i Z. K., parcela nr [...] - przez S. H., parcela nr [...] - przez G. K., parcela nr [...] - przez [...] i P. M., parcela nr [...] - przez J. M., parcela nr [...] przez E. M., parcela nr [...] - przez K. P., parcela nr [...] - przez E. S., parcela nr [...] - przez [...] i J. S., parcela nr [...] - przez L. Ś., parcela nr [...] - przez X. W., parcela nr [...] - przez M. Z., parcela nr [...] - przez D. Z., parcela nr [...] - przez P. O.. W związku z powyższym w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. organ I instancji zawiadomił ww. działkowców o toczącym się postępowaniu administracyjnym oraz zawiadomił wszystkich zainteresowanych o terminie oględzin przedmiotowej nieruchomości. W dniu [...] marca 2017 r. przeprowadzono kolejne oględziny nieruchomości również z udziałem użytkowników parceli ogrodowych wchodzących w obszar wnioskowanego do zwrotu terenu. Celem oględzin było stwierdzenie jakie składniki roślinne i budowlane znajdują się na poszczególnych parcelach ogrodowych. W dalszym toku postępowania do akt sprawy włączono operaty szacunkowe z dnia [...] czerwca 2017 r., sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego W. T., określające wartość składników majątkowych stanowiących własność ww. użytkowników parceli ogrodowych nr: 47, 61, 62, 76, 77, 91, 91A, 92, 185, 186, 187, 188, 189, 191, 192, 202, 203, 204, 212, 190, oraz wartość prawa do działki ROD i wartość składników majątkowych będących własnością tego stowarzyszenia, znajdujących się w obszarze zwracanej projektowanej działki nr [...]. Zgodnie z powyższą opinią, wartość składników roślinnych i budowlanych stanowiącą własność stowarzyszenia ogrodowego, znajdujących się w obszarze terenów wspólnych ROD im. [...] została określona na kwotę [...]zł, zaś wartość składników znajdujących się na ww. poszczególnych parcelach ogrodowych, w terenie objętym wnioskiem, zostały określone na kwoty: parcela nr [...] - [...] zł, parcela nr [...] - [...] zł, parcela nr [...] - [...] zł, parcela nr [...] - [...] zł, parcela nr [...] - [...] zł, parcela nr [...] - [...] zł, parcela nr 91A- [...] zł, parcela nr [...] - [...] zł, parcela nr [...] - [...] zł, parcela nr [...] - [...] zł, parcela nr [...] - [...] zł, parcela nr [...] - [...] zł, parcela nr [...] - [...] zł, parcela nr [...] - [...] zł, parcela nr [...] - [...] zł, parcela nr [...] - [...] zł, parcela 203 - [...] zł, parcela nr [...] - [...] zł, parcela nr [...] 154 zł, parcela nr 190- [...] zł. Rzeczoznawca majątkowy przy wycenie składników roślinnych zastosował metodę kosztowo - dochodową z kalkulacją własną, a przy wycenie składników budowlanych zastosował metodę kosztów odtworzenia, technikę elementów scalonych oraz kalkulacje własne. Ww. operaty szacunkowe sporządzone zostały zgodnie z regułami zawartymi w obowiązujących przepisach, tj. ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W związku z powyższym organ administracji stwierdził, iż operaty szacunkowe z dnia [...] czerwca 2017 r. zostały sporządzone prawidłowo i jako taki stanowią dowód w sprawie. Strony postępowania zapoznano z wycenami, jednakże zainteresowani nie złożyli uwag do tych operatów. Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. poinformował organ administracji, że ciąg pieszy wraz ze schodami, stanowiący połączenie osiedla im. [...] i osiedla "[...]" został wykonany na podstawie decyzji nr [...] - pozwolenie na budowę z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] wydanego dla G. L. reprezentowanego przez Dyrektora Wydziału Inwestycji i Remontów Urzędu Miasta L.. Następnie w dniu [...] sierpnia 2017 r. organ administracji przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której wnioskodawcy podtrzymali wniosek o zwrot nieruchomości w dotychczasowym kształcie. Przedstawiciel G. L. oświadczył, że sprzeciwia się zwrotowi nieruchomości, z uwagi na fakt, że została ona zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, którym była budowa osiedla im. [...]. Teren zajęty jest pod ogród działkowy, a jak wynika z przepisów ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, obowiązujących w dacie wywłaszczenia, pracownicze ogrody działkowe tworzy się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20 % ludności mieszka w domach pozbawionych ogrodów. Powyższe kryteria spełnia osiedle im. [...], które w znacznej części zabudowane jest blokami mieszkalnymi. Ponadto pełnomocnik G. L. podniósł, że zgodnie z art. 2 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z dnia 6 maja 1981 r., ogrody działkowe zapewniają ludziom pracy i ich rodzinom aktywny wypoczynek, możliwość prowadzenia przede wszystkim na własne potrzeby upraw ogrodniczych, stanowią składnik terenów zielonych oraz terenów rekreacyjnych. Zdaniem przedstawiciela G. L. z ww. przepisów wynika, że pracownicze ogrody działkowe stanowią tereny zielone osiedla mieszkaniowego. Bliskość osiedla, jak i sposób zagospodarowania nieruchomości jednoznacznie wskazują, że spełnia ona funkcje rekreacyjno-wypoczynkowe dla mieszkańców osiedla. W związku z tym, przedstawiciel G. L. stwierdził, że utworzenie ROD znajdującego się na terenie osiedla mieszkaniowego im. [...], należy uznać za realizacje celu wywłaszczenia nieruchomości. Ponadto przywołał on treść wyroku NSA z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 600/09, w którym wskazano, że nie ma żadnych wątpliwości, że osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca temu infrastruktura i tereny zielone. Ponadto przedstawiciel G. L. wskazał, że na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości znajduje się podziemna infrastruktura elektroenergetyczna i wodociągowo-kanalizacyjna, która służy mieszkańcom osiedla im. [...] i stanowi część integralną infrastruktury osiedlowej. Dodatkowo przywołał wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt II SA/Ld 370/15, zgodnie z którym infrastruktura podziemna nierozerwalnie związana jest z obsługą istniejącego osiedla i jako taka stanowi jeden z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia. Obecny na rozprawie administracyjnej przedstawiciel [...] Związku Działkowców oświadczył, iż sprzeciwia się zwrotowi nieruchomości, zaś cel na jaki dokonano wywłaszczenia w jego ocenie został spełniony. Wywłaszczenia dokonano za zgodą właścicieli terenu, ekwiwalent za nieruchomość została przez nich przyjęta, a byli właściciele nie odwołali się od decyzji wywłaszczeniowej. Zdaniem pełnomocnika PZD, dziś po ponad 40 latach nie można przywrócić stanu poprzedniego, byłoby to bowiem złamanie wówczas obowiązującego prawa, które nie działa wstecz. Przedstawiciel PZD złożył do akt pismo zawierające stanowisko Zarządu ROD im. [...] w sprawie. W treści pisma wskazano, że w utrwalonym orzecznictwie uznaje się infrastrukturę oraz tereny zielone za realizację celu wywłaszczenia, polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, jeśli są ściśle z tym osiedlem związane. W piśmie podniesiono, że dokumenty planistyczne obowiązujące w dacie wywłaszczenia przewidywały realizację infrastruktury technicznej dnem wąwozu - przyszłego parku dzielnicowego. Lokalizacja osiedla więc uwzględniała powstanie parku dzielnicowego jako zieleni miejskiej, a zdaniem Zarządu ROD im [...], istniejące na nieruchomości "parkowe" ogrody działkowe spełniają przewidziane dla przedmiotowego obszaru warunki zagospodarowania terenu. Ponadto podniósł, że ogród działkowy im. [...] jako ogród "otwarty" ze swoją trasą rowerowa i spacerową, biegnącą dnem wąwozu, stanowi miejsce wypoczynku wszystkich mieszkańców osiedla i doskonale spełnia zadania parku dzielnicowego. Teren ogrodu pełni również funkcje wspomagające system ekologiczny, jako część zieleni miejskiej redukuje zanieczyszczenia atmosfery, reguluje wilgotność i temperaturę powietrza, stanowi obszar ze swoistym mikroklimatem na zurbanizowanych terenach dzielnicy. Zdaniem Zarządu ROD ogrody są urządzeniem użyteczności publicznej i stanowią część miejskich terenów zielonych. Podnosi również, że objęty wnioskiem o zwrot teren nie może zostać przeznaczony na cele budowlane. W ocenie Zarządu, nieruchomość wnioskowana do zwrotu została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia jako teren zielony, stanowiący część osiedla mieszkaniowego. Następnie w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. Starosta L. zawiadomił zainteresowanych o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiadania się, co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. Z możliwości tych jednak strony nie skorzystały. Decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], Starosta L., orzekł zwrot części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 1,1568 ha, w areale działki ewidencyjnej nr [...] (obręb 15, arkusz mapy 8), położonej w L. w rejonie ul. [...] i ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność G. L. na rzecz A. J. M. i J. W. C. po [...] cz. oraz A. J. G. i K. J. K. po [...] cz. oraz odmówił zwrotu pozostałej części wywłaszczonej, oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako działki nr [...] o pow. 0,0363 ha, wchodzącej w obszar ewidencyjnej działki nr [...] (obr. 15, ark. 4) oraz działki nr [...] o pow. 0,0971 ha, wchodzącej w skład ewidencyjnej działki nr [...] (obr. 28, ark. 8). Decyzja ta została następnie uzupełniona postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. znak: [...], poprzez zobowiązanie G. L. do odtworzenia i założenia nowego ogrodu działkowego o powierzchni odpowiadającej likwidowanej powierzchni ogrodu w związku z orzeczonym zwrotem nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał organ I instancji wskazał, że projektowana działka nr [...] o pow. 1,1568 ha nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, wobec czego zachodzą przesłanki do orzeczenia o zwrocie nieruchomości na rzecz spadkobierców byłych właścicieli. Ponadto, z uwagi na to, że funkcjonujący na podlegającej zwrotowi nieruchomości ogród działkowy - ROD im. [...] jest ogrodem działkowym stałym w sprawie należało zastosować przepisy ustawy z dnia [...] grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych i orzeczono o obowiązku odtworzenia ogrodu oraz odszkodowaniu za nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na nieruchomości. Natomiast działka oznaczona w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako działka nr [...] o pow. 0,0971 ha, wchodząca w obszar działki ewidencyjnej nr [...], znajdującej się z zarządzie szkoły Podstawowej nr [...] w L., położona w ogrodzeniu szkoły i zagospodarowana pod teren zielony tej szkoły, została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Działka oznaczona w dokumentacji nr [...] o pow. 0,0363 ha również została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, bowiem stanowi utwardzone kostką brukowa ogólnodostępne przejście piesze z metalowymi poręczami, pełniące funkcję komunikacyjną pomiędzy osiedlami mieszkaniowymi: im. [...] i "[...]". Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. L. reprezentowana przez Prezydenta Miasta L. oraz Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w L.. G. L. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 2, art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), art. 21, art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 26 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40 ze zm.) oraz art. 7, 77 § 1, art. 107 § 1 k.p.a. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zwrotu projektowanej działki nr [...] o pow. 1,1568 ha tj. w pkt I oraz III-XVII. Wskazała, że nieruchomość znajduje się na terenie w pełni zrealizowanego osiedla im. [...], w sąsiedztwie budynków mieszkalnych i użyteczności publicznej i stanowi zieleń osiedlową o funkcji rekreacyjnej, w postaci ogrodu działkowego, funkcjonującego od 1982 r. Zarówno lokalizacja, jak i sposób zagospodarowania spornej działki dowodzi, że teren ten stanowi zieleniec osiedlowy o funkcji rekreacyjnej, służący mieszkańcom osiedla. Realizacja osiedla mieszkaniowego jest procesem złożonym i długotrwałym. Ocena stopnia zrealizowania nie może być dokonywana jedynie w odniesieniu do poszczególnych elementów z pominięciem odniesienia się do całości. Ustosunkowanie się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu zawnioskowanego do zwrotu bez potraktowania go jako części zorganizowanego zespołu obiektów osiedla mieszkaniowego może prowadzić do całkowitego błędnego przekonania o jego niezagospodarowaniu zgodnie z celem wywłaszczenia. Ponadto w myśl przepisów ustawy z dnia [...] marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, obowiązujących w dacie wywłaszczenia, pracownicze ogrody działkowe tworzy się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20 % ludności mieszka w domach pozbawionych ogrodów. Zdaniem G. L. powyższe kryteria spełnia osiedle im. [...], które w znacznej części zabudowane jest blokami mieszkalnymi. Ponadto zgodnie z art. 2 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z dnia [...] maja 1981 r., ogrody działkowe zapewniają ludziom pracy i ich rodzinom aktywny wypoczynek, możliwość prowadzenia przede wszystkim na własne potrzeby upraw ogrodniczych, stanowią składnik terenów zielonych oraz terenów rekreacyjnych. Zdaniem G. L. z powyższych przepisów wynika, że pracownicze ogrody działkowe stanowią tereny zielone osiedla mieszkaniowego. Bliskość osiedla, jak i sposób zagospodarowania nieruchomości jednoznacznie wskazują, że spełnia ona funkcje rekreacyjno-wypoczynkowe dla mieszkańców osiedla. G. L. podniosła, że wartość gruntu po dacie wywłaszczenia wzrosła, o czym chociażby świadczy ustalona przez biegłego wartość składników majątkowych, czego nie uwzględnił organ I instancji. Dodatkowo w uzupełnieniu odwołania stwierdzono, że zdaniem Prezydenta Miasta L., postanowienie Starosty L. z dnia [...] października 2017 r. o uzupełnieniu decyzji jest wadliwe, bowiem jako podstawę prawną wydania postanowienia powołano art. 111 k.p.a., w konsekwencji czego nie jest pewne, czy organ działał z urzędu, czy na wniosek strony. Uzupełnienie to polega na zmianie merytorycznej decyzji, co wykracza poza przyznane tym przepisem uprawnienie dane organowi. Natomiast Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w L. w odwołaniu, zaskarżył decyzję w części tj. w zakresie jej pkt I, w którym orzeczono zwrot nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...]. Zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem art. 7, 77 k.p.a. oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na zbędność przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, art. 136 ust. 3 poprzez zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy nie stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Ponadto zarzucił naruszenie art. 76 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez wydanie decyzji o likwidacji ROD, pomimo zaistnienia negatywnych przesłanek wydania takiej decyzji. Rozpatrując odwołania Wojewoda wskazał, że przesłanki zwrotu nieruchomości zostały uregulowane w art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm.), dalej u.g.n., który w ust. 3 przewiduje, iż poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość stała się zbędna na cel określony w akcie wywłaszczenia. Regulacja ta znajduje zastosowanie także w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych w oparciu o przepisy inne, niż wyżej powołana ustawa, w szczególności znajduje zastosowanie do nieruchomości nabytych na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Rzeczą organu była ocena, czy dana wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej, czy też nie. Organ odwoławczy przywołał treść art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazującego, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zgodnie natomiast z ust. 2 cytowanego artykułu, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Stosownie do art. 140 ust. 1 u.g.n. w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Stosownie do ust. 2 tego przepisu, odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. W myśl art. 140 ust. 4 zdanie drugie, przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Stosownie do art. 141 ust. 2 wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Wojewoda wskazał, że sprawie należy również mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40), dalej: "ustawa o ROD". Jak stanowi art. 26 ust. 1 ustawy o ROD w przypadku likwidacji ROD lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, obowiązanym do odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie. Zgodnie z art. 26 ust 3 i 4 ustawy o ROD podmiot, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowań i osoby uprawnione do ich otrzymania oraz zakres i termin realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21, określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Odwołanie od decyzji, we wskazanym powyżej zakresie, nie wstrzymuje jej wykonania w części dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z art. 21 ustawy o ROD odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego polega na zawarciu ze stowarzyszeniem ogrodowym umowy dającej stowarzyszeniu ogrodowemu tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni likwidowanego ROD; w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania nowego ROD, odpowiadający tytułowi prawnemu, który posiadało ono do nieruchomości zajmowanej przez likwidowany ROD; założeniu nowego ROD i odtworzeniu urządzeń i budynków odpowiadających rodzajem urządzeniom i budynkom likwidowanego ROD. Art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o ROD stanowi, że podmiot likwidujący obowiązany jest wypłacić stowarzyszeniu ogrodowemu - odszkodowanie, według kosztów odtworzenia, za składniki majątkowe stanowiące jego własność, a niepodlegające odtworzeniu. Ustalenie wysokości odszkodowań następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego. Koszty sporządzenia opinii ponosi podmiot likwidujący (ust. 2). Organ odwoławczy wyjaśnił, że obszar zawnioskowany do zwrotu został wywłaszczony na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 1974 r. znak: [...], na cele budowy osiedla mieszkaniowego pod nazwą im. [...]. Wskazał, że Starosta L. w sposób prawidłowy i jednoznaczny dokonał ustalenia celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z obowiązującymi w dacie wywłaszczenie dokumentami planistycznymi, wywłaszczona działka nr [...] w znacznej części przeznaczona była pod urządzenie parku dzielnicowego, zaś jej północno-wschodnia część pod budowę szkoły podstawowej. Budowę Szkoły Podstawowej Nr [...] w L. w ramach osiedla mieszkaniowego im. [...] zrealizowano na działce oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej numerem [...] o pow. 0,0971 ha, co w świetle przytoczonych przepisów ustawy oznacza, że cel na tej części nieruchomości został zrealizowany. Szkoła rozpoczęła swą działalność od [...] września 1974 r. Również oznaczoną w dokumentacji działkę nr [...] o pow. 0,0363 ha, zagospodarowaną pod ogólnodostępne przejście piesze wyłożone kostką brukową z metalowymi poręczami organ odwoławczy uznał za wykorzystaną na cel wywłaszczenia, wskazując, że przejście to pełni funkcję komunikacyjną między osiedlem im. [...], a osiedlem "[...]". Przejście to wprawdzie zostało wybudowane przez G. L. na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2013 r., jednakże z załączonych do akt zdjęć lotniczych z 2003 r. i 2014 r. wynika, że teren ten już wcześniej pełnił funkcję komunikacyjną pomiędzy osiedlami, a w 2013 r. dokonano jedynie modernizacji tego przejścia, które to przejście pełni infrastrukturę osiedlową. Wojewoda wskazał, że w związku z zapadłym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, odstąpiono od ustalania daty zagospodarowania działek nr: [...] i [...], bowiem Trybunał stwierdził, że nie można uznać za zbędną na cel wywłaszczenia nieruchomości, na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż w dniu [...] września 2004 r. tj. po wejściu w życie zmian w ustawie o gospodarce nieruchomościami, wprowadzających 7-letni termin na rozpoczęcie i 10-letni termin na zakończenie realizacji celu wywłaszczenia, zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zdaniem organu II instancji, odnośnie projektowanej działki nr [...] o pow. 1,1568 ha, przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że na części tego terenu powstał w 1982 r. ogród działkowy (stały) działający pod nazwą ROD im. [...], a w części stanowiącej około połowę działki, porośnięty jest gęsto chwastem i krzewami samosiewnymi. W dacie powstania ww. ogrodu osiedle mieszkaniowe im. [...] wybudowane przez L. Spółdzielnię Mieszkaniową już funkcjonowało, a jego granicę stanowił brzeg wąwozu. Ogrody działkowe powstały w dnie wąwozu, w terenie przewidzianym w dokumentach planistycznych (z 1969 r. oraz z 1971 r.), obowiązujących w dacie wywłaszczenia, pod park dzielnicowy. W ocenie Wojewody brak jest podstaw do uznania, że urządzenie na tym terenie ogrodu działkowego jest realizacją celu wywłaszczenia. Teren ten jest podzielony na parcele ogrodowe użytkowane przez działkowców oraz alejki stanowiące dojście do działek ogrodowych. Również biegnąca dnem wąwozu nieutwardzona aleja, stanowi dojście do położonych przy niej parceli ogrodowych i jak twierdzi PZD, wchodzi w skład ROD im. [...]. Zdaniem organu II instancji, nie można uznać - jak to twierdzi w odwołaniu G. L. - że urządzenie ogrodu działkowego na tym gruncie (ogrodzonego) stanowi zieleń osiedlową, która służy wszystkim mieszkańcom tego osiedla. Przy tym podniósł, iż ogrody działkowe użytkowane przez użytkowników konkretnych parceli ogrodowych, służą jedynie tym użytkownikom. Nie jest to teren otwarty, dostępny wszystkim mieszkańcom osiedla, dzielnicy, czy też miasta i nie można twierdzić, że jest to park dzielnicowy, przeznaczony pod wypoczynek bierny (zapis w miejscowym szczegółowym palnie zagospodarowania przestrzennego z 1971 r.). Za realizację celu wywłaszczenia na tym terenie nie można uznać wykonanej dla osiedla infrastruktury podziemnej w postaci kolektora wodociągowego, sanitarnego i deszczowego. Umieszczenie urządzeń tych w przedmiotowym gruncie nie stanowi przeszkody do orzeczenia o zwrocie tego gruntu (wyroki NSA: z dnia 9.12.2010 r. sygn. akt I OSK 235/10, z dnia 26.01.2015 r. sygn. akt I OSK 1082/13). W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 26 ust. 1 ustawy o ROD, w przypadku likwidacji ogrodu działkowego lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, obowiązanym do odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu do likwidacji ROD lub jego części, o której mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 21 oraz art. 22 ust. 1 i 2, które przewidują obowiązek odtworzenia rodzinnego ogrodu działkowego oraz wypłaty odszkodowania za składniki majątkowe znajdujące się na działkach. W ocenie organu odwoławczego odpowiednie stosowanie wymienionych przepisów, oznacza stosowanie z modyfikacją wynikającą z regulacji o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych, zawartą w Rozdziale 6 Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozliczenia związane ze zwrotem nieruchomości wywłaszczonej, uregulowane m.in. w art. 140 u.g.n., dotyczyć mogą wyłącznie nieruchomości zwracanej. Zgodnie z treścią art. 140 ust. 1-2 u.g.n., w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. W sytuacji gdy zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną przez byłego właściciela lub jego spadkobiercę kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości (art. 140 ust. 3). W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości (art. 140 ust. 4). Jeśli, w przypadku zaistnienia przesłanek zwrotu nieruchomości, zwracane przez byłego właściciela nieruchomości lub jego spadkobiercę odszkodowanie na rzecz gminy, może uwzględniać tylko działania podjęte bezpośrednio na nieruchomości, bez uwzględniania stanu jej otoczenia, to w niniejszej sprawie stosując odpowiednio przepis art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o ROD z uwzględnieniem właściwość rozliczeń związanych ze zwrotem, zdaniem organu odwoławczego należało zobowiązać G. L. do wypłaty odszkodowania tylko za składniki majątkowe znajdujące się w granicach zwracanej nieruchomości. Wojewoda stwierdził, że na wzrost wartości zwracanej nieruchomości po wywłaszczeniu nie może mieć wpływu jej zagospodarowanie (niezgodne z celem nabycia) pod ogrody działkowe poprzez uwzględnienie w wartości nieruchomości wartości składników majątkowych przysługujących działkowcom, określonych przez biegłego rzeczoznawcę w łącznej wysokości [...] zł. Po zwrocie nieruchomości na rzecz byłego właściciela nastąpi bowiem likwidacja tego ogrodu, jak również jego składników majątkowych. Zaznaczył przy tym, że wypłata odszkodowania oraz odtworzenie ogrodu działkowego są obowiązkami podmiotu likwidującego (tj. G. L.), względem użytkownika parceli ogrodowej oraz stowarzyszenia ogrodowego i wynikają z bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Zatem uchylenie się od tego obowiązku nie jest możliwe. Zdaniem organu odwoławczego nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący wadliwości uzupełnienia w formie postanowienia, wydanego na podstawie art. 111 k.p.a., przez organ I instancji, zaskarżonej decyzji, bowiem organ działając na podstawie tego przepisu jedynie doprecyzował zapis istniejącego w decyzji punktu XVI, polegającego na dodaniu wyrazów "zajętej pod ogród działkowy", co miało na celu doprecyzowanie powierzchni ogrodu podlegającego odtworzeniu. W myśl art. 111 § 1 i § 1 a k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu w zakresie miedzy innymi rozstrzygnięcia, w terminie 14-tu dni od dnia doręczenia decyzji, co też w niniejszej sprawie Starosta L. uczynił. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie przekroczył danego mu uprawnienia, wynikającego z ww. przepisu. Zaznaczył, że doprecyzowanie przepisu oraz formy działania organu (z urzędu) nastąpiło w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] października 2017 r., które stanowi jego integralną część. Podsumowując stwierdził, iż analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest zgodne z prawem, zaś ustalony stan faktyczny i prawny nie budzi wątpliwości. Tym samym zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego ocenił jako nieuzasadnione. W przedmiotowym postępowaniu mają zastosowanie przepisy k.p.a. obowiązujące w brzmieniu przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). G. L. oraz Polski Związek Działkowców wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargi na powyższą decyzję ostateczną. G. L., zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: -art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm.) dalej "u.g.n." poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że cel wywłaszczenia na projektowanej działce nr [...] nie został zrealizowany, -art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie wzrostu wartości zwracanej nieruchomości i znaczne zaniżenie należnego G. L. odszkodowania, w sytuacji, gdy wartość składników znajdujących się na gruncie winna być doliczona i uwzględniona w zobowiązaniu wnioskodawców względem G. L., -art. 8 ust. 1, art. 21, art. 22 ust. 1 i 2, art. 26 ustawy z dnia [...] grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176) poprzez zobowiązanie G. L. do odtworzenia rodzinnego ogrodu działkowego, mimo braku w tym zakresie wniosku stowarzyszenia ogrodowego, 2/ naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez: - nienależytą, powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż na nieruchomości, której zwrot orzeczono nie zrealizowano celu wywłaszczenia w sytuacji, gdy sposób zagospodarowania nieruchomości polegający na urządzeniu ogrodów działkowych jest zgodny z celem wywłaszczenia, - nieprzeprowadzenie ponownych oględzin nieruchomości, co doprowadziło do niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, - nie określenie w decyzji danych (adres zamieszkania, imiona rodziców, nr PESEL) pozwalających na jednoznaczne określenie stron postępowania, 3/ naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez organ II instancji decyzji Starosty L. z dnia [...] października 2017 r., w sytuacji, gdy organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 107 § 1, 111 § 1, 1a i 1b k.p.a. poprzez: -nieprawidłowe wskazanie podstawy prawnej postanowienia o uzupełnieniu decyzji, bez podania odpowiedniej jednostki redakcyjnej art. 111, -uzupełnienie treści decyzji w trybie jej rektyfikacji, mimo że tryb ten może dotyczyć tylko nieistotnych wadliwości decyzji nieprowadzących do zmiany jej merytorycznego rozstrzygnięcia. W oparciu o powyższe zarzuty G. L. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] oraz uchylenie decyzji Starosty L. z dnia [...] października 2017 r. znak: [...], uzupełnionej postanowieniem Starosty L. z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], w części, tj. w pkt I oraz lll-XVII oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi G. L. wskazała, że organy administracji błędnie uznały, że teren objęty wnioskiem o zwrot nie został do dnia dzisiejszego wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia. Zawnioskowana do zwrotu nieruchomość była nabyta pod budowę osiedla mieszkaniowego im. [...] i zgodnie ze stanem faktycznym cel ten został zrealizowany. Działka znajduje się na terenie w pełni zrealizowanego osiedla, w sąsiedztwie budynków mieszkalnych i użyteczności publicznej. Zarówno lokalizacja, jak i sposób zagospodarowania zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości dowodzą, że grunt ten stanowi zieleń osiedlową w postaci ogrodu działkowego. Jak wykazały oględziny, na jego terenie znajdują się nasadzenia roślin ozdobnych, warzyw oraz drzew owocowych i ozdobnych. Ogród ten pełni funkcję rekreacyjno - wypoczynkową dla mieszkańców osiedla oraz stanowi ochronę przed zanieczyszczeniem. Zdaniem skarżącej w obrębie terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, muszą występować inne, poza budynkami mieszkalnymi, obiekty takie jak m.in. tereny zieleni usytuowane pomiędzy poszczególnymi budowlami. Na terenie przeznaczonym pod budownictwo wielorodzinne winny występować przestrzenie wolne od zabudowy, które zapewniałyby mieszkańcom możliwość biernego i czynnego odpoczynku oraz dawałyby poczucie ładu i harmonii. Jak wskazała skarżąca, Starosta L. ustalił, że znajdujący się na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, Rodzinny Ogród Działkowy im. [...] funkcjonuje od 1982 r. i ma charakter ogrodu stałego. Ogród ten został wpisany do rejestru pracowniczych ogrodów działkowych Krajowej Rady [...] Związku Działkowców w W. pod nr A- [...] Powstał na gruntach Skarbu Państwa przekazanych nieodpłatnie na okres pięciu lat na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Pracowniczych Ogrodów Działkowych w L. decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 1981 r., znak: [...] Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia [...] marca 1949 r., o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. z 1949, nr 18, poz. 117), która obowiązywała w czasie wywłaszczenia nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, "pracownicze ogrody działkowe tworzy się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20 % ludności mieszka w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów". Niewątpliwie do takiego osiedla należy zaliczyć osiedle im. [...], które w znacznej części zabudowane jest blokami mieszkalnymi bez ogrodów. Skarżąca dodała, że pracownicze ogrody działkowe zapewniały ludziom pracy i ich rodzinom aktywny wypoczynek, możliwość prowadzenia przede wszystkim na własne potrzeby upraw ogrodniczych, a także stanowiły składnik terenów zielonych oraz terenów rekreacyjnych miasta. Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska z dnia [...] stycznia 1980 r. definiowała zieleń miejską jako: zespoły roślinności spełniające cele wypoczynkowe, zdrowotne i estetyczne, a w szczególności: parki, zieleńce, zieleń na placach, ulicach, zieleń izolacyjna i pracownicze ogrody działkowe. Zdaniem skarżącej z przepisów tych wprost wynika, że pracownicze ogrody działkowe stanowiły tereny zielone osiedla mieszkaniowego. Obecnie ogrody działkowe pełnią różnorakie funkcje: m.in. rekreacyjną (miejsce odpoczynku), społeczną (teren spotkań), edukacyjną (obszar poznawania roślin i zwierząt oraz podstaw ogrodnictwa i sadownictwa, a także w mniejszym stopniu pszczelarstwa), ekonomiczną (wartość uzyskanych plonów oraz wypoczynek bez kosztownych wyjazdów), estetyczną (możliwość realizacji potrzeb związanych z pięknem krajobrazu). Ponadto odgrywają inne ważne role, np. ekologiczną (ochrona bioróżnorodności w dużych aglomeracjach oraz wpływ na mikroklimat) oraz izolacyjną (obszary te niejednokrotnie stanowiącą bariery pomiędzy dużymi osiedlami). Zdaniem skarżącej utworzenie rodzinnego ogrodu działkowego znajdującego się na terenie osiedla mieszkaniowego im. [...] należy uznać za realizację celu wywłaszczenia nieruchomości, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Gmina podkreśliła, że zgodnie z utrwalonym od wielu lat na gruncie podobnych spraw orzecznictwem sądów administracyjnych stwierdzić należy, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego w żaden sposób nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak tereny zielone, ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1537/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt: I OSK 600/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06). Zatem przy ocenie realizacji celu, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględniać nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również budowę infrastruktury osiedla niezbędnej do jego prawidłowego funkcjonowania. Nie sposób wyobrazić sobie, aby rozległe tereny osiedlowe nie były poprzecinane pasami zieleni, a poszczególne bloki były budowane jeden obok drugiego bez żadnego odstępu. Osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Istniejąca przestrzeń pozbawiona zabudowy kubaturowej, lecz zagospodarowana jako teren zielony, winna być traktowana jako element tego osiedla, tworząc warunki do odseparowania jego mieszkańców od uciążliwości związanych z zamieszkiwaniem w aglomeracji miejskiej. Zieleń miejska w postaci nawet najzwyklejszego trawnika jest bowiem w stanie zapewnić bierny i czynny odpoczynek, dać poczucie ładu, harmonii i izolowania mieszkańców. Tak duże skupisko ludności, jakim jest osiedle mieszkaniowe musi posiadać tereny wolne od zabudowy, stanowiące korytarze przewietrzania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt: II SA/LU 917/15). Jak wskazała skarżąca kwestia ustalenia celu wywłaszczenia pozostaje w ścisłym związku z problematyką możliwego rozszerzenia lub modyfikacji przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej, co w konsekwencji powoduje, że zmiana ta nie będzie traktowana jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia. Rozważając ten problem Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r. sygn. akt III AZP 11/87 uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy skarżąca wskazała, że organy orzekające w sprawie w sposób nieprawidłowy ustaliły, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13, w którym Sąd zaznaczył, na tle art. 136 ust. 3 u.g.n., "(...) że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane - przy jej kontroli - proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej." Zdaniem Gminy o realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości świadczy również istniejąca na działce nr [...] infrastruktura towarzysząca osiedla w postaci sieci wodociągowej, sieci kanalizacji sanitarnej oraz sieci kanalizacji deszczowej, która została wybudowana w latach 1971-1974. Zarówno Starosta L., jak i Wojewoda w swojej decyzji pominął istotne fakty, jakimi są zapisy księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...]. W dziale III księgi wpisane są na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w L. Sp. z.o.o służebności przesyłu polegające na prowadzeniu przez nieruchomość m.in. kolektora sanitarnego, sieci kanalizacji sanitarnej, magistrali wodociągowej. Jeżeli zrealizowana infrastruktura podziemna nierozerwalnie związana jest z obsługą istniejącego osiedla i jako taka stanowi jeden z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia, to wybudowaną infrastrukturę należy uznać za urządzenia służące mieszkańcom osiedla. W sprawie bezsporna pozostaje okoliczność, iż zrealizowana infrastruktura podziemna nadal nierozerwalnie związana jest z obsługą istniejącego osiedla im. [...] i służy jego mieszkańcom. Ww. infrastruktura nie powstała "przy okazji", a właśnie w związku z budową osiedla i dla jego potrzeb. Elementy sieci znajdujące się na projektowanej dz. nr [...] stanowią integralną (funkcjonalnie powiązaną) część osiedla, a co za tym idzie, ich wybudowanie nastąpiło w realizacji celu wywłaszczenia tj. budowy osiedla mieszkaniowego. G. L. wskazała również, iż zarówno organ I jak i II instancji nie zastosował dyspozycji art. 140 ust. 4 u.g.n. gdyż nie wziął pod uwagę wzrostu wartości zwracanej nieruchomości i nie uwzględnił powyższego w kwocie należnego do zwrotu na rzecz G. L. odszkodowania. Jak wynika z decyzji Starosty L., G. L. zobowiązana została do zapłaty na rzecz działkowców oraz [...] Związku Działkowców odszkodowania za składniki majątkowe stanowiące ich własność w łącznej kwocie [...]zł. Jednocześnie na wnioskodawców nałożono obowiązek zwrotu na rzecz G. L. jedynie kwoty [...]zł ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczony grunt, jednak bez uwzględnienia, iż po wywłaszczeniu doszło do wzrostu wartości nieruchomości o wartość składników majątkowych znajdujących się na tym terenie. Wartość tych składników określona została na łączną kwotę [...]zł. Zdaniem skarżącej organy administracji błędnie przyjęły, iż wartość gruntu nie zmieniła się od czasu wywłaszczenia, co jest niezrozumiałe ze względu na jednoczesne wyliczenia w decyzji należnego na rzecz działkowców i [...] Związku Działkowców odszkodowania za składniki majątkowe znajdujące się na zwracanej nieruchomości, do powstania których doszło po dniu wywłaszczenia. Gmina zacytowała wyrażony w doktrynie przez T. W. pogląd, że "(...) przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Należy przyjąć, że przyrost wartości nieruchomości należy uwzględnić niezależnie od tego, przez kogo - podmiot, na rzecz którego zostało dokonane wywłaszczenie, czy też przez inny podmiot (np. dzierżawcę lub najemcę) zostały poczynione nakłady na nieruchomości" (Tadeusz Woś "Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot" Warszawa 2007, s. 332). Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 303/11 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt: II SA/Lu 371/16, który uznał, że obliczając wysokość odszkodowania za zwracany grunt, należy uwzględnić wzrost wartości nieruchomości spowodowany również innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Skarżąca wskazała ponadto, że wykonanie zobowiązania nałożonego na G. L. przez Starostę L., polegającego na odtworzeniu i założeniu ROD jest niemożliwe z uwagi na fakt, iż stosownie do treści art. 8 ust. 1 ustawy o ROD, rada gminy może w drodze uchwały utworzyć ROD jedynie na wniosek stowarzyszenia ogrodowego. Sama decyzja Starosty L. nie stanowi więc wystarczającej podstawy do podjęcia uchwały tworzącej ROD, a bez wniosku stowarzyszenia ogrodowego G. L. nie jest władna utworzyć rodzinnego ogrodu działkowego. Decyzji organu I instancji skarżąca zarzuciła także, iż ostatnie oględziny nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu miały miejsce w maju 2017 r. i zostały dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego. Ponowne oględziny, nie zostały przeprowadzone. Tym samym nie została zweryfikowana ilość i stan składników roślinnych i budowlanych na nieruchomości, co ma istotny wpływ na wysokość odszkodowań należnych użytkownikom parceli ogrodowych. Pomimo upływu ponad czterech miesięcy od ostatnich oględzin Starosta L. ustalił na ich podstawie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe uniemożliwiło przeprowadzenie dowodu przeciwnego i doprowadziło do niemożności zweryfikowania wysokości odszkodowań przyznanym na rzecz użytkowników parceli i PZD, ze stanem faktycznym istniejącym na gruncie w dacie zbliżonej do dnia wydawania decyzji w sprawie. Ponadto w oględzinach przeprowadzonych przez rzeczoznawcę majątkowego nie uczestniczył uprawniony geodeta. W związku z tym nie było możliwe precyzyjne określenie składników roślinnych i budowlanych znajdujących się na parcelach ogrodowych, wchodzących w obszar nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Organ nie ustalił dokładnie jakie składniki roślinne i budowlane znajdują się na parcelach ogrodowych. Wskazał jedynie, że na nieruchomości znajdują się urządzone parcele z altanami, nasadzeniami drzew, krzewów i innych roślin, natomiast nie określił w jakiej części usytuowane są na nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu. Zdaniem skarżącej organ wydając decyzję naruszył także przepis art. 107 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja powinna zawierać oznaczenie strony lub stron. W niniejszej sprawie Starosta L. określając w decyzji użytkowników parceli ogrodowych, na rzecz których ustalono odszkodowanie za składniki majątkowe znajdujące się na działkach wskazał jedynie imiona i nazwiska tych osób. W rejestrze PESEL w zależności od osoby widnieje kilka lub kilkadziesiąt osób o imionach i nazwiskach takich jak osoby wskazane w decyzji Starosty L. z dnia [...] października 2017 r. będące użytkownikami parceli ogrodowych. W doktrynie wskazuje się, że oznaczenie strony będącej osobą fizyczną polega na podaniu jej imienia (imion) oraz nazwiska i miejsca zamieszkania, a także ewentualnie innych danych (np. PESEL, NIP). Organ administracji publicznej jest obowiązany oznaczyć wszystkie strony postępowania. Nie może ograniczyć się do oznaczenia jako stron osób, na których żądanie postępowanie zostało wszczęte, bowiem brak podstaw prawnych różnicowania stron na te, które są adresatami decyzji, i te, którym się doręcza decyzję. W decyzji administracyjnej konieczne jest jednoznaczne oznaczenie adresata decyzji, w sposób umożliwiający jego identyfikację. Zdaniem skarżącej decyzja o zwrocie jest niewykonalna w części obejmującej zobowiązanie G. L. do zapłaty odszkodowania na rzecz Z. K. i M. K., P. M. i E. M. oraz J. S. i J. S.. Organ nie określił bowiem w jakich udziałach zwrócona ma być kwota odszkodowania na rzecz powyższych osób. Mogą to być równe udziały [...] na zasadzie wspólności ustawowej lub udziały różnej wielkości w zależności od tego, który z użytkowników i w jakiej części poniósł nakłady na nieruchomości. Niewskazanie tych wartości w decyzji o zwrocie nieruchomości uniemożliwia jej wykonanie w tej części. Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. Starosta L. uzupełnił swoją decyzję z dnia [...] października 2017 r. poprzez dodanie w sentencji decyzji w pkt XVI wyrazów "zajętej pod ogród działkowy". Zdaniem skarżącej jako podstawę prawną wydania postanowienia organ I instancji nieprawidłowo wskazał art. 111 k.p.a, bez przywołania odpowiedniego paragrafu tego artykułu. Tymczasem jeżeli przepis stanowiący podstawę prawną decyzji jest podzielony na wewnętrzne jednostki redakcyjne (ustępy, punkty lub paragrafy albo innego rodzaju jednostki redakcyjne), to konieczne jest wskazanie w decyzji odpowiedniej jednostki redakcyjnej tego przepisu. W konsekwencji nie jest pewne, czy organ działa z urzędu czy na wniosek strony. W zaskarżonej decyzji Starosta L. stosując tryb rektyfikacji dokonał zmiany jej merytorycznego rozstrzygnięcia, nie zaś uzupełnienia decyzji. Tryb rektyfikacji decyzji uregulowany w kodeksie postępowania administracyjnego dotyczy naprawiania wad nieistotnych decyzji, nie może natomiast służyć sanacji popełnionych w toku postępowania uchybień proceduralnych. W ocenie skarżącej Starosta L. w zakończonym postępowaniu nie ustalił istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. nie ustalił precyzyjnie, zajmowanej przez Rodzinny Ogród Działkowy im. [...], powierzchni, która wchodzi w obszar zawnioskowanej do zwrotu działki. Zdaniem Prezydenta Miasta L. uzupełnienie decyzji jest dopuszczalne tylko wtedy, kiedy cała sprawa administracyjna została rozpoznana w toku postępowania, a więc zgromadzono niezbędny materiał wyjaśniający, umożliwiający wydanie rozstrzygnięcia (decyzji), a jedynie na etapie sporządzania został pominięty jeden z elementów rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie zgromadził materiału dowodowego ustalającego dokładne granice ogrodu działkowego oraz jego powierzchni wchodzącej w obszar, co do której orzeczono zwrot i do odtworzenia której miałaby być zobowiązana G. L.. Jedynie podczas oględzin nieruchomości w przybliżeniu określono, że teren projektowanej do zwrotu działki nr [...] w ok [...] części zajęty jest pod parcele ogrodowe. Polski Związek Działkowców zaskarżonej decyzji zarzucił: 1/ naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez dokonanie niepełnej i niewłaściwej analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie; - art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy z analizy akt sprawy wynika, że czynności składające się na treść obowiązków zawartych w decyzji Starosty L., tj. zobowiązanie G. L. do odtworzenia i założenia ogrodu, są niewykonalne; 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na zbędność przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia; - art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, podczas gdy nie stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. W związku z powyższym Okręgowy Zarząd [...] Związku Działkowców wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie gdyby Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności o jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, uchylenie w całości decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Związek wskazał w sądownictwie administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca budowie osiedla mieszkaniowego infrastruktura, w tym także tereny zielone (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2004 r. I OSK 581/08, wyrok A z dnia 7 września 2007 r. I OSK 1324/06, wyrok NSA z dnia 3 września 10 r. I OSK 1537/09). Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych ROD-y stanowią tereny zieleni. Ponadto pojęcie parku należy utożsamiać z terminem "tereny zieleni", zdefiniowanym w art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Stosownie i powyższego przepisu tereny zieleni są to tereny wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nim związanymi, pokryte roślinnością, znajdujące się w granicach miast, pełniące funkcje rekreacyjne, zdrowotne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady bulwary, zieleń towarzysząca ulicom. Definicja ta odpowiada celom rodzinnych ogrodów działowych kreślonym w art. 3 ustawy o ROD. Związek wskazał, że ROD im. [...] stanowi teren służący zaspokajaniu potrzeb wspólnoty mieszkańców osiedla. Nie zgodził się z twierdzeniami organów, że ogrody działkowe nie są terenem otwartym, dostępnym wszystkim mieszkańcom Działkowcami nie są stale te same osoby. Ustawa z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych dopuszcza bowiem możliwość przeniesienia przez działkowca praw i obowiązków wynikających z prawa do działki, czyli z umowy dzierżawy działkowej na rzecz pełnoletniej osoby fizycznej, ponadto ustawa reguluje prawo do działki w przypadku śmierci działkowca. Odpowiadając na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonej decyzji sprowadza się do oceny, czy została ona wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przy tym sąd administracyjny rozpoznając sprawę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - p.p.s.a.). Oznacza to, że Sąd zobowiązany jest z urzędu skontrolować, czy w sprawie doszło do naruszeń przepisów postępowania lub prawa materialnego. Materialnoprawną podstawą wydania decyzji był art. 136 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem - poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 u.g.n. stanowi natomiast, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przepisy te mają również zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych w trybie art. 6 ustawy z dnia 18 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 z późn. zm.), co wynika z art. 216 u.g.n., a w trybie tej ustawy została wywłaszczona objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość w rozpoznawanej sprawie. Bezspornie nieruchomość położona w L. w dzielnicy "[...]". objęta wnioskiem o zwrot działki objętej dawnym nr [...], została wywłaszczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego im. H. S. w L. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 1974 r. znak: [...] za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa, a stanowiła własność S. C. i W. K.. W dacie wywłaszczenia przedmiotowy teren objęty był Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego PERSPEKTYWA, zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia [...] czerwca 1969 r. Zgodnie z ww. planem przedmiotowy obszar przeznaczony był pod park dzielnicowy z urządzeniami towarzyszącymi - symbol "E 75 ZP". W dacie wywłaszczenia działka nr [...] objęta była również Miejscowym Planem Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego Drugiej Części Dzielnicy [...] osiedla [...] im. [...], im. [...], zatwierdzonym uchwałą Nr [...]/71 Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] sierpnia 1971 r. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że sporna działka została wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego. Organy prawidłowo przyjęły, że cel wywłaszczenia określony jako budowa osiedla mieszkaniowego nie obejmuje budowy ogrodów działkowych. Szczególnie, jeżeli częścią osiedla miał być park dzielnicowy dostępny dla wszystkich mieszkańców. Park dzielnicowy nie jest pojęciem tożsamym z ogródkami działkowymi podzielonymi na parcele, dostępnymi jedynie dla niektórych mieszkańców osiedla, szczelnie ogrodzony z furtkami pozamykanymi na kłódki i klucze. Potwierdzeniem powyższego są fotografie znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy wykonane na potrzeby operatów szacunkowych obrazującego zorganizowany, wygrodzony teren parceli. Wprawdzie obecnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym za dopuszczalne przyjmuje się także szerokie rozumienie celu wywłaszczenia i zwykle dotyczy to inwestycji o złożonym charakterze, wieloelementowych i rozciągniętych w czasie, w szczególności budowy osiedli mieszkaniowych, to jednak Sąd stoi na stanowisku, że utworzenie stałego ogrodu działkowego, wpisanego do rejestru, nie może być traktowane jako element budowanego już w latach 60 - 80-tych osiedla mieszkaniowego, lecz jako odrębna inwestycja. Ogrody działkowe ze względu na swoje rozmiary i sposób zorganizowania stanowią odrębną, wyróżniającą się formę architektoniczną, o szczególnym, swoistym rodzaju zagospodarowania. Poza tym przeznaczone są do korzystania przez ograniczone grono osób, dlatego nie mogą być uznawane za tereny zielone, stanowiące jedynie uzupełniającą infrastrukturę osiedla mieszkaniowego. Jakkolwiek usytuowanie ogrodów działkowych w pobliżu zabudowy osiedlowej korzystnie oddziałuje na mieszkańców osiedla, to jednak ze względu na swoje cechy charakterystyczne nie może być potraktowane jako część osiedla, lecz jako odrębna inwestycja. Nabycie nieruchomości na ten cel powinno być więc wyraźnie wskazane w akcie wywłaszczeniowym (umowie, decyzji). Wynika to również z tego, że obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 18, poz. 117) przewidywały tworzenie ogrodów działkowych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art.4), a w razie braku "prawomocnego" planu - uchwałą miejskiej rady narodowej bądź uchwałą powiatowej rady narodowej (art. 7 ust.1). Plan miejscowy powinien więc wprost określać jakie obszary przeznacza pod ogrody działkowe. Tymczasem, jak ustalił organ, w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej plan ten nie przewidywał na spornej działce ogrodów działkowych. Oznacza to, że intencją ówczesnych organów władzy publicznej nie było utworzenie na spornej nieruchomości takich ogrodów. Pracownicze ogrody działkowe - w świetle art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych - to "obszar ziemi uprawnej, podzielony na działki, ogrodzony, wyposażony w urządzenia niezbędne do uprawy działek oraz urządzenia społeczne i sanitarne, przeznaczone do użytku (...), którego celem jest "stworzenie ludziom pracy i ich rodzinom możliwości wykorzystania wolnego czasu z pożytkiem dla zdrowia oraz poprawa ich sytuacji gospodarczej drogą uzyskania ziemiopłodów na potrzeby własnego gospodarstwa domowego". Wprawdzie ogrody takie - jak wyżej wskazano - winny być tworzone - zgodnie z art. 4 cyt. ustawy z 1949 r. - w każdym osiedlu (...), pozbawionym ogrodów, to jednak wola utworzenia takiego ogrodu powinna być wprost wyrażona w planie, bądź uchwale właściwego organu, zatem przeznaczenie i nabycie nieruchomości na ten cel powinno być wprost wyrażone w akcie wywłaszczenia. Wbrew zarzutom G. L., organy prawidłowo zastosowały przepisy ustawy o ROD. Zgodnie z art. 26 ustawy - w przypadku likwidacji ROD lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, obowiązanym do odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie (ust.1). Do likwidacji ROD lub jego części, o której mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 21 oraz art. 22 ust. 1 i 2. Uprawnienie do odtworzenia oraz do odszkodowania nie przysługuje za nasadzenia, urządzenia i obiekty wykonane niezgodnie z prawem (ust.2). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowań i osoby uprawnione do ich otrzymania oraz zakres i termin realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21, określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (ust.3). Przepisy ust. 1 -5 stosuje się w przypadku, gdy do nieruchomości zajmowanej przez ROD lub jego części objętej likwidacją stowarzyszeniu ogrodowemu przysługuje tytuł prawny lub jest ona zajmowana przez ROD, który stał się ogrodem stałym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (ust.6). Zgodnie natomiast z art. 21 podmiot likwidujący obowiązany jest do odtworzenia ROD, polegającego na: 1) zawarciu ze stowarzyszeniem ogrodowym umowy dającej stowarzyszeniu ogrodowemu tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni likwidowanego ROD, w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania nowego ROD, odpowiadający tytułowi prawnemu, który posiadało ono do nieruchomości zajmowanej przez likwidowany ROD; 2) założeniu nowego ROD i odtworzeniu urządzeń i budynków odpowiadających rodzajem urządzeniom i budynkom likwidowanego ROD. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Prawidłowo organy stwierdziły, że Rodzinny Ogród Działkowy im. [...] ma charakter ogrodu stałego (wpisanego do rejestru pracowniczych ogrodów działkowych Krajowej Rady [...] Związku Działkowców), a więc spełnia wymagania, o których mowa w art. 21 ust. 6 ustawy o ROD. Podstawą prawną do uznania go za taki ogród jest art. 11 ustawy z 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. W świetle ustępu 1 tego przepisu (obowiązującym do dnia 21 września 2005 r. zgodnie z art. 44 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U.2005.169.1419) - na gruntach, które w planie zagospodarowania przestrzennego mają inne przeznaczenie, mogą być zakładane czasowo pracownicze ogrody działkowe. [...] ogrody zakłada się na okres nie krótszy niż 5 lat. Urządzenia na terenie takich ogrodów powinny mieć charakter czasowy. Likwidacja takiego czasowego ogrodu następowała – zgodnie z ustępem 2 art. 11 cyt. ustawy - decyzją, wydaną co najmniej na rok przed terminem, na który udzielona została lokalizacja. Natomiast w świetle ustępu 3 art. 11 - w braku decyzji, o której mowa w ust. 2, czasowy pracowniczy ogród działkowy stawał się ogrodem stałym. Również w świetle aktualnego brzmienia tego przepisu, zmienionego przez art. 53 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. (Dz.U.2014.40) z dniem 19 stycznia 2014 r. - w braku decyzji, o której mowa w ust. 2, czasowy rodzinny ogród działkowy staje się ogrodem stałym, a nieruchomość zajęta przez ten ogród przechodzi w nieodpłatne użytkowanie w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.) na rzecz stowarzyszenia ogrodowego prowadzącego rodzinny ogród działkowy. Jak wynika z akt sprawy, ROD im. [...] nie był przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - tereny zajęte pod ten ogród miały inne przeznaczenie - budowa osiedla mieszkaniowego i. [...]. Ogród ten nie został zlikwidowany, gdyż nie wydano decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. W świetle zatem art. 11 ust. 3 tej ustawy, stał się on ogrodem stałym. W konsekwencji stwierdzić należy, że organy prawidłowo potraktowały ten ogród jako stały i zastosowały przepisy ustawy o ROD. Organy zobligowane były przy tym orzec o obowiązku odtworzenia zlikwidowanego ogrodu przez G. L. w innym miejscu. Wynika to wprost z art. 26 ust. 1 i 5 ustawy o ROD, który dopuszczając likwidację części ogrodu, przewiduje, że jeżeli likwidacja tej części powoduje, że inna część ROD nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, podmiot likwidujący jest obowiązany, na wniosek stowarzyszenia ogrodowego, do likwidacji tej (innej części) ROD. Bezspornie likwidacja przedmiotowej nieruchomości, obejmującej wskazane w decyzji parcele ogrodowe poszczególnych działkowiczów, uniemożliwi dalsze korzystanie z ogrodu, co uzasadniało zastosowanie art. 26 ust. 5 ustawy o ROD o odtworzeniu ogrodu. Wprawdzie w sprawie nie został złożony wniosek stowarzyszenia, o którym mowa w tym przepisie, ale ze względu na to, że odtworzenie likwidowanego ogrodu wiąże się z zawarciem umowy ze stowarzyszeniem ogrodowym (art. 26 ust. 5 w zw. z art. 21 ust. 1 u.r.o.d.), a więc uzależnione jest od woli tego stowarzyszenia, stwierdzić należy, że brak takiego formalnego wniosku nie stoi na przeszkodzie nałożeniu przez organ na podmiot likwidujący, obowiązku odtworzenia ogrodu. Wbrew zarzutom skargi, organ prawidłowo wyliczył odszkodowanie należne Gminie od wnioskodawców oraz odszkodowanie, które Gmina zobowiązana jest wypłacić działkowcom i PZD. Odszkodowania te zostały ustalone przez rzeczoznawcę majątkowego, posiadającego w tym zakresie stosowne uprawnienia. Należy przy tym podkreślić, że oba rodzaje odszkodowań (na rzecz Gminy i na rzecz działkowców i PZD) ustalane są według odrębnych zasad, na podstawie innych przepisów. Obowiązek zwrotu przez byłego właściciela zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego za wywłaszczoną nieruchomość, wynika z art. art. 140 ust. 1 u.g.n, który stanowi, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie (...). 2. Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. 3. Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. 4. W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio. Z kolei odszkodowanie należne działkowcom i PZD ustalane jest i wypłacane w trybie art. 22 ustawy o ROD. Zgodnie z tym przepisem (ust.1), podmiot likwidujący obowiązany jest wypłacić: 1) działkowcom - odszkodowanie za składniki majątkowe znajdujące się na działkach, a stanowiące ich własność oraz za prawa do działki w ROD, pomniejszone o wartość prawa do działki przyznanego w nowo powstałym ROD; 2) stowarzyszeniu ogrodowemu - odszkodowanie, według kosztów odtworzenia, za składniki majątkowe stanowiące jego własność, a niepodlegające odtworzeniu. 2. Ustalenie wysokości odszkodowań następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego. Koszty sporządzenia opinii ponosi podmiot likwidujący. 3. Podmiot likwidujący obowiązany jest zrekompensować koszty i straty poniesione przez stowarzyszenie ogrodowe w związku z likwidacją. 4. W przypadku likwidacji ROD poza okresem, o którym mowa w art. 20 ust. 1, działkowcom przysługuje od podmiotu likwidującego dodatkowe odszkodowanie w wysokości wartości przewidywanych plonów. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio. Ustalając na podstawie przytoczonego przepisu art. 140 u.g.n. odszkodowanie na rzecz G. L. od następców prawnych byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, organ w uzasadnieniu decyzji orzekającej o zwrocie, wyjaśnił, że kwota należna za całą wywłaszczoną nieruchomość o pow. 1,6618 wynosiła [...] zł. Na podlegającą zwrotowi powierzchnię 1,1568 ha przypadała proporcjonalnie kwota [...]zł. Po zwaloryzowaniu tej kwoty z zastosowaniem wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszanych przez Prezesa GUS i z uwzględnieniem denominacji, kwota ta wynosi [...] zł. Prawidłowo przy tym organ wyjaśnił, że przy ustalaniu odszkodowania na podstawie art. 140 u.g.n. uwzględnia się wprawdzie zmiany wartości tej nieruchomości powstałe po wywłaszczeniu, ale wyłącznie wówczas, gdy zmiany te wynikają z działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia (zob. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 205/16). Jak natomiast słusznie wskazał organ, urządzenie ogródków działkowych nie stanowiło realizacji celu wywłaszczenia, a więc składniki majątkowe i nasadzenia znajdujące się w tych ogródkach nie podlegały uwzględnieniu przy ocenie aktualnej wartości tych ogródków (poszczególnych parceli). Z kolei przytoczony przepis art. 22 ustawy o ROD wprost nakazuje orzeczenie - w razie likwidacji ogrodu działkowego - odszkodowania (na rzecz PZD i działkowców), obejmującego składniki majątkowe stanowiące ich własność - zarzut błędnego ustalenia tych odszkodowań nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Nie jest uzasadniony również zarzut naruszenia przez organy przepisów postępowania wyjaśniającego, w szczególności zarzut nieprzeprowadzenia ponownych oględzin bezpośrednio przed wydaniem decyzji. Jak wynika z akt, oględziny nieruchomości zostały przeprowadzone w maju 2016 r., natomiast decyzja organu I instancji ustalająca odszkodowanie została wydana w dniu [...] października 2017 r. Żadna ze stron, w tym skarżąca Gmina, nie wykazała, by w tym okresie faktycznie jakieś zmiany na spornej nieruchomości wystąpiły, co uzasadniałoby weryfikację ustaleń faktycznych i dokonanego na ich podstawie przez biegłego odszkodowania. Ponadto, wbrew zarzutom skargi, strony postępowania zostały określone w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości, a udział tym stronom w postępowaniu został zapewniony. Nie było zatem konieczne wskazywanie w decyzji innych danych stron, w szczególności nr PESEL czy NIP. Przyznanie odszkodowania małżeństwom Z. K. i M. K., P. M. i E. M. oraz J. S. i J. S. na zasadzie ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej jest prawidłowe w sytuacji, gdy strony te nie podnosiły, że mają ustanowioną odrębność majątkową. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 111 k.p.a. przez organ I instancji, bowiem organ działając na podstawie tego przepisu jedynie doprecyzował zapis istniejącego w decyzji punktu XVI, polegającego na dodaniu wyrazów "zajętej pod ogród działkowy", co nie zmieniło merytorycznej treści decyzji. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa materialnego ani prawa procesowego, dlatego skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz.1369 ze zm.