II SA/Lu 538/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi O[...] S. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych stypendiów stażowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję wydaną przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Z. z dnia [...] roku nr [...]; II. przyznaje adwokatowi M. M. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) z tytułu podatku od towarów i usług. Decyzją z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.) w związku z art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2016 r. poz. 645 ze zm.; dalej także: ustawa), po rozpatrzeniu odwołania O. S. (dalej: skarżąca), utrzymał w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty [...] z [...] marca 2017 r., znak: [...], nakazującą skarżącej zwrot [...] zł z tytułu nienależnie pobranego stypendium stażowego od [...] kwietnia 2016 r. do [...] października 2016 r. Organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko wyrażone w decyzji organu pierwszej instancji i wskazał, że powodem nakazania zwrotu wspomnianego świadczenia było powzięcie przez organ z urzędu [...] stycznia 2017 r. wiadomości o tym, że [...] listopada 2015 r. skarżąca podlegała ubezpieczeniu społecznemu i zdrowotnemu z tytułu umowy zlecenia, o czym nie powiadomiła urzędu pracy. Okoliczność ta, zdaniem organu, ma charakter obiektywny, a nie budzi przy tym wątpliwości, że zarówno w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z., jaki i w okresie odbywania stażu była skarżąca pouczona o okolicznościach powodujących ustanie prawa do pobierania świadczenia, o których mowa w art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy. W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja jest dla niej bardzo krzywdząca, gdyż nie wiedziała, że kilkugodzinna praca wykonywana przez nią jednorazowo w sklepie obuwniczym zostanie potraktowana jako zatrudnienie, a w konsekwencji będzie powodem zwrotu opisanego stypendium. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Sąd uwzględnił skargę z innych powodów niż w niej wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), który zobowiązuje – co do zasady – Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 76 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne (ust. 1). Za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach (ust. 2 pkt 1). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie zaistniała pierwsza z wymienionych wyżej przesłanek nałożenia na skarżącą obowiązku zwrotu świadczenia w postaci stypendium stażowego, które skarżąca pobrała w całości z tytułu odbywania stażu w okresie od [...] kwietnia 2016 r. do [...] października 2016 r. Niekwestionowane jest bowiem, że po uprawomocnieniu się decyzji o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną, [...] listopada 2015 r. skarżąca podjęła pracę zarobkową na podstawie umowy zlecenia, co skutkowało utratą – w tej dacie – statusu bezrobotnego, stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Oczywiste jest zarazem, że skoro do odbywania stażu i do otrzymywania z tego tytułu stypendium na podstawie ustawy może być skierowana tylko osoba bezrobotna, to utrata tego statusu prawnego oznacza utratę wszelkich związanych z tym świadczeń, w tym stypendium stażowego, przyznanego stronie decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Należy podzielić stanowisko organów, że skarżąca, która [...] listopada 2015 r. utraciła status bezrobotnego, nie mogła uzyskać prawa do otrzymywania stypendium stażowego we wskazanym wyżej okresie. Stypendium stażowe zostało zatem wypłacone skarżącej mimo braku ku temu podstaw. Należy jednak podkreślić, wbrew stanowisku organów, że nie została spełniona druga z niezbędnych przesłanek nałożenia na skarżącą obowiązku zwrotu stypendium jako świadczenia nienależnie pobranego, a mianowicie przesłanka uprzedniego pouczenia jej o okolicznościach powodujących ustanie prawa do pobierania tego stypendium. Z akt sprawy wynika, że [...] września 2015 r., a więc z chwilą doręczenia skarżącej decyzji o uznaniu za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, została ona pouczona o prawach i obowiązkach bezrobotnego. Przy czym należy zauważyć, że z akt tych nie wynika, by udzielono wówczas skarżącej pouczenia dotyczącego również okoliczności powodujących ustanie prawa do pobierania tego stypendium. Niewątpliwie bowiem w karcie rejestracyjnej bezrobotnego skarżąca potwierdziła jedynie własnoręcznym podpisem, że poinformowano ją "o prawach i obowiązkach osoby rejestrującej się oraz o aktualnej sytuacji na rynku pracy" (k. 14 akt adm.) oraz o bardzo ogólnie określonych obowiązkach osoby uznanej za bezrobotną, wymienionych w pkt 23 "Oświadczenia bezrobotnego" (k. 13 akt adm.). Nie budzi zarazem wątpliwości, że skarżąca nie podpisała oświadczenia potwierdzającego zapoznanie się z obszernym pouczeniem zawartym w "Informacji dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy (prawa i obowiązki)" (zob. k. 17 akt adm.). Ma to istotne znaczenie w sprawie, albowiem w pouczeniu tym wskazane zostały m.in.: przesłanki uznania za bezrobotnego (pkt II informacji); przesłanki utraty statusu bezrobotnego (pkt III informacji, w tym m.in. wskazanie, że status bezrobotnego traci osoba, która nie spełnia warunków określonych w ppkt 1-17 informacji oraz art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy); obowiązek zwrotu kosztów stażu przez osobę, która nie ukończyła go z własnej winy (art. 53 ust. 6 w związku z art. 41 ust. 6 ustawy); obowiązek zawiadomienia w ciągu 7 dni powiatowego urzędu pracy o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej oraz o zaistnieniu innych okoliczności powodujących utratę statusu bezrobotnego albo utratę prawa do zasiłku (art. 74 ustawy), a także informację o grzywnie grożącej za niedochowanie tego obowiązku; została również przytoczona treść art. 76 ustawy, regulującego zwrot nienależnie pobranego świadczenia (k. 17-20 akt adm.). Ponadto w aktach znajduje się ulotka informacyjna zawierająca podstawowe dane dotyczące praw i obowiązków osoby bezrobotnej, co do której również nie ma dowodu doręczenia jej skarżącej, albowiem nie podpisała ona oświadczenia o zapoznaniu się z zawartą w tym dokumencie informacją (zob. k. 21-24 akt adm.). Kolejne pouczenie skarżąca otrzymała wraz ze skierowaniem na staż dla bezrobotnych – [...] kwietnia 2016 r. Potwierdza to pismo zatytułowane "Oświadczenie bezrobotnego skierowanego do odbycia stażu", zawierające szereg oświadczeń oraz informacji o treści wybranych przepisów prawa dotyczących statusu bezrobotnego kierowanego do odbycia stażu (k. 29-30 akt adm.). Podkreślenia wymaga, że powyższych pouczeń nie sposób uznać za należyte, wystarczające do przyjęcia, że skarżąca była właściwie poinformowana o obowiązkach związanych ze statusem bezrobotnego kierowanego na staż oraz o prawnych konsekwencjach niedopełnienia tych obowiązków. Przede wszystkim organ kierujący skarżącą do odbycia stażu nie zaktualizował bardzo ogólnego pouczenia udzielonego jej w dacie uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Organ nie podał bowiem kompletnej informacji o całokształcie praw i obowiązków bezrobotnego w związku z przyznaniem mu nowego świadczenia w postaci stypendium stażowego. Ponadto, jak wskazano wyżej, w aktach sprawy brak jest dowodu zapoznania się skarżącej z obszernym pouczeniem zawartym w "Informacji dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy (prawa i obowiązki)". W ocenie Sądu, nawet gdyby uznać, co – jak wskazano wyżej – nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie, że skarżąca otrzymała opisaną "Informację dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy (prawa i obowiązki)", to trudno wymagać od osoby bezrobotnej, aby zapoznając się z informacją wręczoną jej wraz ze skierowaniem do odbycia stażu, miała ona na względzie treść bardzo obszernego pouczenia otrzymanego pół roku wcześniej w związku z uznaniem jej za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku i następnie na tej podstawie miała orientację co do obowiązków ciążących na niej, jako osobie odbywającej staż. Nie budzi wątpliwości Sądu, że osoba kierowana do odbycia stażu powinna otrzymać nowe pouczenie o swoich prawach i obowiązkach w pełnym zakresie, obejmującym wszystkie przepisy normujące jej sytuację prawną, zwłaszcza odnośnie do tych obowiązków, których zaniedbanie skutkuje tak poważną sankcją, jak obowiązek zwrotu świadczenia jako nienależnie pobranego. Trzeba również stwierdzić, że treść udzielonych stronie pouczeń winna być oceniana z uwzględnieniem okoliczności, że ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie zawiera sformułowanego wprost stwierdzenia, że nienależnym świadczeniem pieniężnym jest stypendium wypłacane osobie bezrobotnej skierowanej do odbycia stażu, która podjęła, w okresie pobierania stypendium, zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Niewątpliwie analiza przepisów ustawy wskazuje, że do zrekonstruowania normy prawnej, w myśl której bezrobotny skierowany do odbycia stażu i otrzymujący z tego tytułu stypendium, jest obowiązany w razie równoczesnego podjęcia zatrudnienia do zwrotu pobranego stypendium, jako świadczenia nienależnego, niezbędna jest wykładnia następujących przepisów ustawy: art. 2 ust. 1 pkt 2 (zawierającego definicję bezrobotnego), art. 53 ust. 1 (stwierdzającego, iż bezrobotnego można skierować do odbycia stażu), art. 53 ust. 6 (wskazującego, iż bezrobotnemu w okresie odbywania stażu przysługuje stypendium), art. 76 ust. 1 (przewidującego obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia) i art. 76 ust. 2 pkt 1 (zawierającego definicję nienależnie pobranego świadczenia). Oznacza to, że dopiero w rezultacie wykładni powołanych wyżej przepisów ustawy o promocji zatrudnienia można wyprowadzić normę prawną stanowiącą, że jeżeli bezrobotny skierowany do odbycia stażu podejmuje w okresie stażu zatrudnienie, to przestaje spełniać warunek z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, co skutkuje utratą statusu osoby bezrobotnej. Skoro stypendium w okresie odbywania stażu przysługuje tylko bezrobotnemu (co wynika z treści art. 53 ust. 6), to tym samym nie przysługuje ono osobie, która nie ma tego statusu. Jeżeli pomimo to osoba nie mająca statusu bezrobotnego pobiera to stypendium, to staje się ono wówczas świadczeniem nienależnym w rozumieniu art. 76 ust. 2 pkt 1, objętym obowiązkiem zwrotu. W związku z tym, że ustawa o promocji zatrudnienia nie formułuje wprost konsekwencji podjęcia pracy zarobkowej przez bezrobotnego skierowanego do odbycia stażu, to taka informacja – jasna i precyzyjna – powinna być zamieszczona w pouczeniu udzielanym osobie skierowanej do odbycia stażu. Brak takiego pouczenia oznacza, że obowiązek dokonania powyższej wykładni przepisów ustawy o promocji zatrudnienia został przerzucony na bezrobotnego, który nie musi posiadać umiejętności interpretacji przepisów prawa, zwłaszcza gdy – tak jak skarżąca – nie posiada wykształcenia prawniczego. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądów, które zgodnie przyjmują, że użyte w art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy określenie, iż pobierający świadczenie musi być pouczony o okolicznościach powodujących ustanie prawa do jego pobierania nie oznacza dokonania jakiekolwiek pouczenia, lecz pouczenia zrozumiałego dla adresata. Zatem informacje niezrozumiałe, niepełne, wymagające dokonywania swoistych interpretacji ich treści nie stanowią pouczenia, o jakim mowa w tym przepisie. O prawidłowym pouczeniu można mówić dopiero wtedy, gdy organ poprawił i doprecyzował treść pouczenia w taki sposób, aby stało się ono czytelne, jasne i zrozumiałe, aby pouczony mógł je odnieść do własnej sytuacji. Musi ono wyraźnie wskazywać okoliczności, w jakich dochodzi do nienależnego pobrania świadczenia (zob. przykładowo: wyrok SN z 6 grudnia 2010 r., sygn. akt II UK 149/10, wyrok WSA w Opolu z 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Op 368/10, wyrok WSA w Gdańsku z 27 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 175/10). Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że skarżąca nie została właściwie pouczona o okolicznościach powodujących ustanie prawa do pobierania stypendium stażowego. W konsekwencji uznać trzeba nie została spełniona materialnoprawna przesłanka z art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy, pozwalająca na nałożenie na bezrobotnego obowiązku zwrotu stypendium jako świadczenia nienależnie pobranego. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy prawnie wadliwą decyzję organu pierwszej instancji, naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, organy obu instancji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w niniejszym wyroku. O przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1714 ze zm.).