II SA/Lu 538/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 29 kwietnia 2024 r., znak: SKO.41/1626/OS/2024 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. M. K. (dalej jako "strona", "skarżąca", "wnioskodawczyni"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 29 kwietnia 2024 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że wnioskiem złożonym w dniu 5 października 2023 r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta Lublin o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką – H. B., legitymującą się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z 16 czerwca 2021 r., zaliczającym wymienioną do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji. Do wniosku strona załączyła wykaz czynności dotyczących opieki nad osobą niepełnosprawną oraz oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego, w którym wskazała, że zaprzestała prowadzenia oraz pracy w gospodarstwie rolnym w dniu 3 października 2023 r. Decyzją z dnia 29 grudnia 2023 r. Prezydent Miasta Lublin, odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu o art. 17 ust.1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm. - dalej: "u.ś.r."), wskazując, że niepełnosprawność matki wnioskodawczyni powstała po 25 roku życia. Ponadto organ I instancja wskazał, że niepełnosprawna oprócz skarżącej ma jeszcze trójkę dzieci, które nie pracują: L. B., J. B. oraz K. K., na których również ciąży obowiązek alimentacyjny. Dwójka z dzieci nie podejmuje zatrudnienia, a trzecie jest emerytem. Organ I instancji wskazał także, że z rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, iż opieka sprawowana przez skarżącą polega przede wszystkim na udzielaniu wsparcia usługowego w formie czynności porządkowych w mieszkaniu, robieniu niezbędnych zakupów, przygotowywaniu posiłków, podawaniu leków. Zdaniem organu I instancji wskazany zakres wsparcia osoby niepełnosprawnej: tj. przygotowywanie posiłków i ich podawanie, pranie, prasowanie, robienie zakupów, sprzątanie czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego to czynności, które nie mogą być uznane za wymagające całodobowej dyspozycyjności. Są to typowe czynności dnia codziennego. W niniejszej sprawie czynności opiekuńcze związane stricte z osobą niepełnosprawną, tj. podawanie leków, wykonywanie ćwiczeń rehabilitacyjnych, zdaniem organu I instancji, zajmują średnio niedużo czasu w ciągu dnia. Takie czynności jak: wizyty u lekarza to czynności co do zasady incydentalne, nie odbywające się codziennie. W wyniku rozpatrzeniu odwołania strony decyzją z dnia 29 kwietnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie Kolegium przytoczyło treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych mających zastosowanie w sprawie oraz wskazało na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym stwierdzono, że przepis art. 17 ust.1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności - został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Kolegium wskazało, że prawo do świadczenia przysługuje niezależnie od momentu, kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Zatem, argumentacja decyzji organu I instancji w kwestii nieprzyznania wnioskowanego świadczenia ze względu na okres powstania niepełnosprawności matki strony była chybiona. Organ odwoławczy wskazał ponadto podpierając swoje stanowisko orzecznictwem sądów administracyjnych, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to jest zatem skierowane do osób zdolnych i gotowych do wykonywania pracy zarobkowej, które dobrowolnie nie podejmują tego rodzaju pracy łub z niej rezygnują w celu wykonywania czynności związanych z opieką nad osobą wymagającą opieki. Jest to świadczenie rekompensujące brak możliwości uzyskiwania dochodu z pracy zarobkowej w związku z niepodjęciem lub rezygnacją z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Kolegium podało, że w niniejszej sprawie wnioskodawczyni nie zamieszkuje z osobą niepełnosprawną i uznało, że opieka nie jest stała, ponieważ M. K. nie pozostaje w ciągłej dyspozycji podopiecznej. W ocenie organu odwoławczego tego rodzaju opieka nie pozbawia również wnioskodawczyni możliwości podjęcia zatrudnienia, chociażby na część etatu, szczególnie analizując zakres wykonywanych zadań przez nią, które mają znamiona prowadzenia gospodarstwa domowego, a nie stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Kolegium nie widząc podstaw do kwestionowania dokonanych ustaleń i jednocześnie podzielając pogląd organu I instancji wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę czy udział w opiece nad osobą niepełnosprawną, która wynika z moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Związek pomiędzy rezygnacją, a opieką musi być bezpośredni. W przedmiotowej sprawie w ocenie Kolegium opieka nie nosi przymiotu opieki stałej, chociażby ze względu na jedynie czasowe przebywanie wnioskodawczyni w gospodarstwie domowym H. B. oraz zakres wykonywanych czynności, które mają charakter pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego, a nie opieki nad osobą niepełnosprawną. Skarżąca pomaga matce, ale nie jest to opieka zgodna z art. 17 ust. 1 u.ś.r., a właśnie pomoc w prowadzeniu gospodarstwa domowego, któremu to działaniu ustawodawca nie przyznał uprawnienia do otrzymywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dodatkowo brak ścisłego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia, a czynnościami opiekuńczymi również w ocenie Kolegium przemawiał za wydaniem decyzji odmownej. W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez stronę w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta Lublina i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie strona wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu zarzutu skargi skarżąca powołała się na tezy wyroku WSA w Gdańsku z 16 września 2021 r. (III SA/Gd 577/21), w którym uznano, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 grudnia 2019 r., III SA/Kr 1164/19). Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. (art. 63 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym; Dz. U. z 2023 r. poz. 1429, zgodnie z którym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe). W pierwszej kolejności wskazać należy, że w pełni zasadne jest stanowisko Kolegium, iż podstawą odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego nie mogła być przesłanka wieku powstania niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka, wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r., z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Orzecznictwo sądów administracyjnych na tle skutków tego wyroku jest już tak ugruntowane, że powtarzanie tych argumentów jest w tym miejscu zbędne. Stanowisko Kolegium bazuje prawidłowo na tych utrwalonych poglądach. Kolegium uznało ponadto, że istnieją inne okoliczności wykluczające przyznanie stronie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W kontekście powyższego zauważyć należy, że omawiana ustawa nie zawiera definicji sprawowania opieki. Z brzmienia przywołanego przepisu wynika natomiast, że opieka ta musi być stała, lub długoterminowa. Te określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Oczywiście, że warunku "stałej" opieki, nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela poglądy judykatury wskazujące, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nawet na część etatu. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyroki NSA z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1544/19; z 23 października 2021 r., I OSK 1148/20). W przedmiotowej sprawie jak wynika z opisu czynności opiekuńczych załączonych do wniosku, a także załączonych do wywiadu środowiskowego, strona pomaga matce w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Materiał dowodowy wskazuje, że matka skarżącej, mimo stwierdzonej niepełnosprawności, nie jest osobą obłożnie chorą. Porusza się sama po mieszkaniu, jest w stanie sama spożywać posiłki, zażywać lekarstwa, jednym słowem wymaga wsparcia tylko przy niektórych czynnościach życia codziennego. Z ustaleń organu wynika również, że niepełnosprawna prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Skarżąca przyjeżdża do matki. Wówczas sprząta, przygotowuje posiłku, w okresie zimowym przynosi opał, rozpala w piecu. Podaje leki, pierze, prasuje, robi zakupy. Zwrócić należy uwagę, że z wykazu czynności załączonego do wniosku (26.09.2023 r.) wynika, że niepełnosprawna po domu porusza się powoli samodzielnie, również samodzielnie budzi się, wstaje, ubiera i przygotowuje śniadanie. Skarżąca gotuje obiady dla matki, ale we własnym domu. Natomiast w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego (12.12.2023 r.) skarżąca wskazała, że pomaga niepełnosprawnej przy wstawaniu, asystuje przy higienie ciała oraz pomaga przy czynnościach w WC. Podaje leki, sprząta, pierze, prasuje, przygotowuje posiłki. Odnosząc się do wykonywanych przez skarżącą czynności uznać należy, że nie są one tego rodzaju oraz rozmiaru, iż uniemożliwiają podjęcie przez skarżącą jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Wskazać należy, że niepełnosprawna mimo swojego stanu zdrowia wiele czynności jest jednak w stanie wykonać samodzielnie. W szczególności nie jest osobą leżącą, pampersowaną i nie wymaga karmienia. O tym, że mimo wielu chorób i ograniczeń ruchowych nie wymaga całkowitej i nieustannej opieki świadczy również zakres czynności wykonywanych przez skarżącą. W tych okolicznościach słusznym jest uznanie, że opieka skarżącej nie świadczy o wypełnieniu warunku ścisłego i bezpośredniego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną opieką. Czynności takie jak pranie, sprzątanie, robienie zakupów i podawanie posiłków wykonywane przez skarżącą stanowią bowiem typowe czynności opiekuńcze, które może wykonywać również jako osoba czynna zawodowo. Te oraz pozostałe ustalone przez organy czynności wykonywane przez skarżącą składające się na szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego (robienie zakupów, pranie, sprzątanie, załatwianie spraw urzędowych i wizyt lekarskich), nie wymagają całodobowej dyspozycyjności, gdyż są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane również przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Ponadto nie są czynnościami, które wykonuje się każdego dnia. Dodatkowo należy wskazać, że skarżąca przygotowuje posiłki – obiady we własnym domu i je przywozi, natomiast na kolację przygotowuje matce kanapki oraz termos z herbatą i wraca do własnego domu. Wobec tego nie można uznać, że to właśnie opieka nad matką, z racji czasochłonności i charakteru wykonywanych czynności, uniemożliwia skarżącej aktywność zawodową tym bardziej polegająca na prowadzeniu i pracy w gospodarstwie rolnym. Skarżąca nie wykonuje w związku ze stanem zdrowia matki żadnych ekstraordynaryjnych, szczególnych czynności, pochłaniających tyle czasu, by niemożliwe było podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia nawet na część etatu, bądź kontunuowanie pracy w gospodarstwie rolnym. Sprawowany przez skarżącą wymiar opieki nie charakteryzuje się związkiem przyczynowo-skutkowym wymaganym do przyznania wnioskowanego świadczenia, w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Jeszcze raz podkreślić należy, że zakres i rozmiar czynności pielęgnacyjno-opiekuńczych, jakie wykonuje skarżąca względem matki, nie wymagają rezygnacji z aktywności zawodowej, w szczególności jeżeli polegała ona na prowadzeniu/pracy w gospodarstwie rolnym. Zwrócić należy uwagę, że specyfika prowadzenia gospodarstwa rolnego daje znacznie większą swobodę dysponowania czasem pracy niż w przypadku zatrudnienia w ramach stosunku pracy ("na etacie"). Sąd nie kwestionuje przy tym stanu zdrowia matki skarżącej i konieczności jej wsparcia, do czego zresztą skarżąca jest zobowiązana zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednakże sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dodatkowo należy wskazać, że istotne znaczenie dla oceny przesłanki związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a opieką nad niepełnosprawnym ma również sytuacja rodzinna – w przypadku, gdy niepełnosprawny ma kilkoro najbliższych krewnych (np. dzieci), bowiem na wszystkich tych osobach spoczywa nie tylko moralny, ale również prawny obowiązek alimentacyjny, a realizacja tego obowiązku może wyrażać się zarówno w bezpośrednim sprawowaniu opieki, jak we wspieraniu finansowym – pokrywaniu kosztów opieki, jeśli dana osoba nie może bezpośrednio sprawować opieki. Zupełnie inaczej należy oceniać sytuację, kiedy wnioskujący o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest jedyną osobą, która może realizować obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnego. W niniejszej sprawie niepełnosprawna ma jeszcze trójkę dzieci, które nie pracują zawodowo. Jak już wskazano, na wszystkich dzieciach niepełnosprawnej spoczywa nie tylko moralny, ale również prawny obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnej matki. Jeśli pozostałe dzieci nie mogą bezpośrednio pomagać matce, powinne realizować swój obowiązek poprzez wsparcie finansowe. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu uzasadnione jest stanowisko o braku bezpośredniego związku między koniecznością stałej opieki nad matką a tym, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Innymi słowy rezygnacja z pracy zawodowej musi nastąpić w celu sprawowania opieki. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Podsumowując, w tym stanie rzeczy zaskarżone rozstrzygnięcie orzekające o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, należało uznać za zasadne w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a nadto wydane z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Z tego względu w myśl art. 120 tej ustawy sprawa rozpoznana została w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów