II SA/Lu 54/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295, 20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] - działając z upoważnienia Wójta Gminy [...] – po rozpatrzeniu wniosków złożonych w dniach: 5 października 2011 r., 12 października 2011 r. i 14 października 2011 r. odmówił Z. W. przyznania pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłacenie kart telefonicznych i zakup opału oraz zasiłku zgodnie z art. 42 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podniósł, że przyznanie specjalnego zasiłku celowego następuje tylko w sytuacjach wyjątkowych. Dlatego też na podopiecznym Ośrodka Pomocy Społecznej ciąży powinność wskazania, w formie wywiadu środowiskowego, na okoliczności, które dawałyby organowi pomocy społecznej podstawę do uznania, że jego sytuacja jest trudna i wymaga przyznania specjalnej pomocy. Organ wyjaśnił, że w dniu 6 września 2012 r. pracownicy socjalni przyjechali do miejsca zamieszkania Z. W. w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Wnioskodawca, będąc w domu oznajmił jednak, że źle się czuje, przez co wywiad przeprowadzono z jego żoną – T. W. W trakcie wywiadu T. W. nie udzieliła konkretnych odpowiedzi na pytania zadawane przez pracownika socjalnego. Nie przedstawiła również dowodów potwierdzających wydatki ponoszone przez jej męża, które mogłyby być podstawą do przyznania pomocy w trybie szczególnym. W ocenie organu I instancji współdziałanie Z. W. z ośrodkiem przybiera szczególną postać z uwagi na stan zdrowia jako osoby niepełnosprawnej z powodu choroby psychicznej. Z. W. nie współpracuje z pracownikami socjalnymi poprzez niewpuszczanie ich do domu w celu przeprowadzenia wywiadów środowiskowych i nieudzielanie aktualnych informacji o swojej sytuacji bytowej, niezbędnych do opisania w wywiadzie środowiskowym. Ustalając stan faktyczny organ posłużył się zatem dotychczas posiadaną wiedzą i dokumentacją. Organ wskazał, że Z. W. jest osobą sprawną fizycznie, porusza się sam po miejscowości N., jeździ rowerem i samochodem, sam prowadzi sprawy swoje i żony w Ośrodku Pomocy Społecznej w N. i w Samorządowym Kolegium Odwoławczym, nawiązuje kontakty z ludźmi i samodzielnie robi zakupy oraz chodzi do ośrodka zdrowia. Z. W. samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. Jego żona mieszka w tym samym domu, jednak małżonkowie pozostają w separacji. Z. W. zajmuje dwa pomieszczenia - pokój i kuchnię. Przedpokój i łazienka są wspólnie użytkowane. Wnioskodawca korzysta z kuchni węglowej. Mieszkanie jest wyposażone w podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego. Źródłem utrzymania Z. W. (dochód z miesiąca sierpnia 2012 r.) jest renta w wysokości [...] zł brutto ([...] zł netto) miesięcznie. Z uwagi na zajęcia komornicze, renta jest wypłacana w wysokości [...] zł miesięcznie. Dochód osiągany w postaci renty przekroczył zatem kryterium ustawowe, tj. kwotę 477,00 zł. Mimo, że Z. W. nie spełnił kryterium dochodowego wynikającego z ustawy o pomocy społecznej, organ uwzględnił fakt, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w L. przekazuje mu rentę w zmniejszonej wysokości - [...] zł i w związku z tym przyznał pomoc w wysokości 200,00 zł. miesięcznie w postaci świadczenia pieniężnego z rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", począwszy od dnia 1 stycznia 2012 r. do 30 czerwca 2012 r. Jednocześnie decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...]organ pomocy społecznej przyznał Z. W. pomoc w postaci zasiłku celowego specjalnego w wysokości 350,00 zł z przeznaczeniem na zakup opału i bojlera. Organ I instancji podkreślił, że jego rolą nie jest spełnianie wszystkich żądań wnioskodawców, w tym Z. W., mającego stałe źródło dochodu i uzyskującego znaczącą pomoc społeczną. Organ ma bowiem obowiązek udzielania pomocy również wielu innym potrzebującym, często nie posiadającym stałego źródła dochodu, czy znajdującym się w gorszej lub podobnej sytuacji. Wyższy dochód Z. W. umożliwia mu zabezpieczenie podstawowych potrzeb bytowych, jak również innych potrzeb wykraczających poza przepisy ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie organ podkreślił, że wnioskodawca powinien racjonalnie gospodarować swoim świadczeniem i mieć świadomość, że wsparcie organu pomocy społecznej nie może stanowić sposobu na życie i na zaspokojenie wszystkich elementarnych potrzeb, ponieważ pomoc społeczna pełni funkcję uzupełniającą w stosunku do własnych możliwości i uprawnień, a nadto determinowana jest posiadanymi środkami finansowymi oraz dużą rzeszą osób kwalifikujących się do wsparcia społecznego. Z. W. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym wskazał, że E. . i B. Z. brały udział w sprawie, gdyż Kierownik OPS nie wykonał obowiązku ich wyłączenia z urzędu. Ich udział – zdaniem strony – winien spowodować "kasację" decyzji odmownych. Odwołujący podniósł także, że jego dochód, w dacie złożenia wniosków, "z winy OPS" wyniósł 452 zł. Stwierdził, że bezzasadny jest zarzut o braku jego współpracy z Ośrodkiem, podkreślając, że to organ nie zapewnił mu udziału w postępowaniu zgodnie z art. 10 k.p.a., bowiem do dnia orzeczenia nie znał treści protokołu z dnia 6 września 2012 r. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji, wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył prawa, w tym granic uznania administracyjnego. Odmowa przyznania pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego (organ nie uznał sytuacji odwołującego za przypadek szczególnie uzasadniony) na opłacenie kart telefonicznych i zakup opału oraz zasiłku, o którym stanowi art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, odpowiada aktualnej sytuacji odwołującego, który przekracza kryterium dochodowe, ma stały dochód w postaci renty oraz otrzymywał do końca czerwca 2012 r. co miesiąc od organu kwotę 200,00 zł tytułem pomocy na żywność. Ponadto decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. organ przyznał odwołującemu pomoc na zakup bojlera i opału w kwocie 350,00 zł, a decyzją z dnia [...] października 2012 r. specjalny zasiłek celowy na zakup opału w kwocie 300,00 zł. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium nie zgodziło się z twierdzeniem Z. W., iż pracownice Ośrodka Pomocy Społecznej w N. E. W. i B. Z. powinny być wyłączone ze sprawy. Nie mniej jednak wskazało, że z akt sprawy nie wynika, by brała w niej udział B. Z., ani, by Z. W. składał wniosek o jej wyłącznie. Co do E. W. organ I instancji wydał zaś postanowienia odmawiające jej wyłączenia od udziału w postępowaniu, które znajdują się w aktach sprawy. Kolegium stwierdziło ponadto, że organ I instancji prawidłowo ustalił aktualny dochód strony, który wynosząc [...] zł przekraczał kryterium dochodowe zarówno w dacie orzekania przez organ I instancji (477,00 zł), jak i w dacie orzekania przez organ odwoławczy (542,00 zł). Organ podkreślił, że przekroczenie kryterium dochodowego czyniło koniecznym rozpatrzenie wniosków odwołującego na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium wskazało, że brak współpracy odwołującego z organem jest stanem notorycznym. Podniosło, iż błędne jest jego przekonanie, że organ I instancji nie musi przeprowadzać z nim wywiadu środowiskowego czy jego aktualizacji z powodu braku zmiany w jego sytuacji od poprzedniego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji. Organ podkreślił, że stosownie do treści art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku złożenia nowego wniosku o pomoc organ ma obowiązek przeprowadzić z wnioskodawcą wywiad środowiskowy lub jego aktualizację. Bez przeprowadzenia wywiadu organ nie może przyznać żądanego świadczenia. Ponadto, zdaniem organu, pozbawione sensu jest twierdzenie odwołującego, że komornik ściąga z jego renty niespłacone kwoty pożyczek i kredytów z winy OPS, czy innych organów, których odwołujący mimo obowiązku nie spłacał. Organ II instancji wskazał również, że brak zastosowania art. 10 k.p.a. nie stanowi uchybienia, skoro wszystkie dane , które są znane organowi, pochodzą od odwołującego. Pismem z dnia 14 listopada 2012 r., doręczonym w dniu 20 listopada 2012 r., Kolegium zawiadomiło jednak odwołującego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, z której to możliwości odwołujący nie skorzystał. Z. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję, wskazując, że została ona wydana dopiero po 14 miesiącach od złożenia wniosku i z naruszeniem terminu wskazanym przez Sąd w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiotowej sprawie. Ponadto skarżący zakwestionował udział w sprawie E. W., jak również członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]: K. A., E. C.-S. oraz Z. C., podnosząc, iż ich decyzje, wydawane w jego sprawach, były wielokrotnie uchylane przez sąd jako naruszające prawo W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem żądania skarżącego było przyznanie zasiłku celowego, zatem zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej "u.p.s.". Na wstępie podnieść należy, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego. W myśl art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W przypadku osoby samotnie gospodarującej, jaką jest skarżący, przyznanie powyższego świadczenia uwarunkowane jest zachowaniem kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., które w dniu orzekania przez organ I instancji wynosiło 477 zł, zaś w dniu orzekania przez organ odwoławczy – 542 zł. Z niewadliwych ustaleń organów administracji wynika, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, pozostaje w separacji z żoną, która mieszka w tym samym budynku. Jego dochód, który stanowi renta w wysokości [...] zł brutto ([...] zł netto) miesięcznie, przekracza (zarówno w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i w obecnym stanie prawnym) kryterium dochodowe warunkujące przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Na wysokość dochodu skarżącego w rozumieniu art. 8 ust. 1 – 4 u.p.s. nie ma przy tym wpływu okoliczność, że z jego renty potrącane są egzekwowane przez komornika należności niealimentacyjne. W związku z powyższym należy uznać, że organy administracji prawidłowo, już na etapie subsumpcji, przyjęły jako podstawę orzekania w niniejszej sprawie przepis art. 41 u.p.s. Zgodnie z tym unormowaniem, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (pkt 1), ewentualnie zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (pkt 2). Rozstrzygnięcie w przedmiocie wnioskowanego przez skarżącego zasiłku, w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego, zależy od uznania organu, który nie będąc związany ścisłymi kryteriami przyznania tego świadczenia ustala, czy w danej sprawie ma miejsce szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 u.p.s. Wskazać należy, że kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt SA/Sz 2548/00). W ocenie Sądu organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i zasadnie uznały, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym stanowi art. 41 u.p.s. W toku postępowania administracyjnego nie ustalono bowiem istnienia szczególnych okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie Z. W. wnioskowanej pomocy. W tym zakresie wymaga podkreślenia, iż skarżący posiada stały dochód w postaci renty, a także od lat regularnie uzyskuje w szerokim zakresie pomoc w formie różnorodnych świadczeń z pomocy społecznej, pomimo, że jego dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Zauważyć należy także, iż skarżący już raz otrzymał w 2012 r. od organu pomocy społecznej specjalny zasiłek celowy na zakup opału (a więc na cel pokrywający się częściowo z celem świadczenia żądanego w niniejszej sprawie) w wysokości 350,00 zł (decyzja z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...]) Zdaniem Sądu, dokonana przez organy obu instancji ocena sytuacji życiowej skarżącego nie nosi zatem cech dowolności oraz nie przekracza granic uznania administracyjnego, przy czym prowadząc postępowanie wyjaśniające organy nie naruszyły zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Pomimo, że skarżący nie zgodził się na przeprowadzenie z nim wywiadu środowiskowego, ustalenie jego sytuacji życiowej, w tym zdrowotnej, było możliwe dzięki dokumentacji zgromadzonej przez organ w innych sprawach, w których skarżący jest stroną. Ponadto sytuacja skarżącego, jako stałego beneficjenta świadczeń z pomocy społecznej, jest znana organowi pomocy społecznej z urzędu. Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że jej uwzględnieniem nie może skutkować okoliczność, iż utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją decyzja pierwszoinstancyjna zastała wydana z naruszeniem terminu zakreślonego przez Sąd w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność tego organu w przedmiotowej sprawie. Wydanie decyzji po terminie przewidzianym do załatwiania sprawy nie powoduje bowiem niezgodności z prawem wydanej decyzji, a tym bardziej nie może mieć wpływu na wynik sprawy, jeśli zaskarżona decyzja odpowiada prawu (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA 1623/97, Lex nr 41953; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 356/08, Lex nr 509828). W ocenie Sądu bezpodstawne są twierdzenia skarżącego dotyczące konieczności wyłączenia z urzędu od rozpoznania niniejszej sprawy wskazanych w skardze członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego: K. A., E. C.-S. i Z. C. oraz pracownic Ośrodka Pomocy Społecznej w N.: E. W. i B. Z. Podejmowanie czynności w innych sprawach z udziałem skarżącego nie stanowi bowiem przesłanki wyłączenia pracownika organu administracji. Niemniej jednak wypada zaznaczyć, że z akt sprawy – jak słusznie zauważył organ II instancji – nie wynika by brała w niej udział B. Z., zaś wnioski skarżącego o wyłączenie E. W. zostały przez organ I instancji prawidłowo rozpatrzone (postanowienia w tym przedmiocie znajdują się w aktach sprawy). Końcowo wskazać należy, że wobec prawidłowości orzeczonej w niniejszej sprawie odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego zasiłku, bez wpływu na jej wynik pozostaje uchybienie organu I instancji, polegające na niedoręczeniu skarżącemu przed wydaniem decyzji zawiadomienia w trybie art. 10 k.p.a. Ponadto skarżący – podnosząc przedmiotowy zarzut w odwołaniu – w żaden sposób nie wykazał, by naruszenie przez organ art. 10 k.p.a. uniemożliwiło mu przeprowadzenie jakichkolwiek czynności w sprawie. Podkreślić należy, że sam zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., bez wykazania związku tego naruszenia z treścią rozstrzygnięcia, nie daje wystarczających podstaw do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Ponadto zarzut taki może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonania konkretnych czynności procesowych (por. m.in. wyroki NSA: dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1142/11, Lex nr 1270072 oraz z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11, Lex nr 1286271). Ubocznie należy zauważyć, że już na etapie postępowania odwoławczego, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, skarżącemu doręczono zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Skarżący nie skorzystał jednak z tego uprawnienia. Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, zawarte w pkt II sentencji, znajduje uzasadnienie w art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).