II SA/Lu 540/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi S. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym do sądu postanowieniem z 10 lipca 2019 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku S. W. (dalej jako: skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Ś. z [...] r. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy: Wspomnianą wyżej decyzją z [...] r. Burmistrz Miasta Ś. umorzył postępowanie prowadzone w sprawie zmiany stanu wody na gruncie przy ul. [...] w L.. Przyczyną umorzenia postępowania był brak stwierdzenia niezgodnej z przepisami zmiany stanu wody na gruncie. Sprawa dotyczyła nieruchomości należącej do Gminy L., stanowiącej pas drogowy ul. [...] w L. oraz nieruchomości przy ul. [...] w L. należącej do osób prywatnych. Pismem z 8 kwietnia 2019 r. S. W. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 3 k.p.a. W ocenie skarżącego decyzja Burmistrza została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż właściciele nieruchomości przy ul P. [...] bez wskazania podstawy prawnej uzyskali zgodę na dalsze odprowadzanie wody opadowej ze swojej posesji na sąsiednią nieruchomość, którą jest nowo wybudowana ulica. Decyzja nie rozwiązała tym samym problemu odprowadzania wody z posesji nr [...] ze szkodą dla pasa drogowego i dla nieruchomości sąsiedniej (posesji nr [...]), której właścicielem jest skarżący. Ponadto Burmistrz nie uwzględnił faktu istnienia innej decyzji ostatecznej – z [...] r., dotyczącej pozwolenia na budowę domu mieszkalnego na posesji nr [...]. W treści projektu zatwierdzonego decyzją wyraźnie nałożono obowiązek zagospodarowania wód opadowych z terenu lokalizacji na tym terenie. Postanowieniem z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium powołało się na treść art. 157 § 2 k.p.a., z którego wynika jednoznacznie, że z żądaniem wszczęcia postępowania może wystąpić strona. Stroną jest zaś ten podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. W rozpoznawanej sprawie ocenę legitymacji wnioskodawcy należy oprzeć na analizie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2018, poz. 2268, ze zm.; dalej jako: P.w.). Kolegium wskazało, że sprawa dotyczy niewłaściwego odprowadzania wody z terenu nieruchomości przy ul. [...] w L. na nieruchomość, której właścicielem jest Gmina L., a która stanowi pas drogowy wraz z infrastrukturą w postaci chodnika i drogi. Wyznaczony do prowadzenia postępowania Burmistrz Miasta Ś. zakończył postępowanie administracyjne decyzją ostateczną o umorzeniu postępowania. Stroną tego postępowania nie był wnioskodawca. W tym zakresie status procesowy nie uległ zmianie i wnioskodawca nie uzyskał legitymacji w postępowaniu nadzwyczajnym. Stanowisko takie wynika z faktu, że skarżący wprawdzie może posiadać interes faktyczny odnośnie do wydanej decyzji i rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, nie posiada jednak interesu prawnego, wynikającego z przepisów prawa materialnego, który z kolei implikuje przyznanie skarżącemu przymiotu strony postępowania - nie jest ani właścicielem nieruchomości, z której następuje oddziaływanie, ani takiej, na której nastąpiła zmiana stanu wody. W świetle obowiązującej regulacji brak jest więc podstaw do przyjęcia, że jako właściciel innej nieruchomości, w tym sąsiedniej, wnioskodawca ma interes prawny legitymujący go do udziału w charakterze strony w postępowaniu w sprawie naruszenia stanu wody na gruncie innego właściciela. Kolegium rozważyło również możliwość wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z urzędu, jednak nie znalazło podstawy do wszczęcia postępowania ani na podstawie pkt 2 ani pkt 3 w 156 § 1 k.p.a. Z analizy treści decyzji Burmistrza nie wynika, aby naruszała ona obowiązujące przepisy w sposób rażący i nie mogła funkcjonować w obrocie prawnym, zwłaszcza z uwagi na brak stwierdzenia zmiany stanu wody niezgodnej z obowiązującymi przepisami. Ponadto nie można zgodzić się ze skarżącym, że wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę domu przy ul. [...] stanowiło jednocześnie tożsamą decyzję do decyzji odnoszącej się do zmiany stanu wody na gruncie. Postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budową oraz postępowanie w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie są postępowania odrębnymi, których tryb regulują odrębne przepisy prawa materialnego. Skarżący złożył od powyższego postanowienia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że z uwagi na oddziaływanie na jego nieruchomość (zalewanie jego nieruchomości wodami opadowymi z działki nr [...]), posiadał przymiot strony w umorzonym postępowaniu, prowadzonym z urzędu, w sprawie wydania decyzji w zakresie zmiany stanu wody na gruncie przy ul. [...] w L.. Tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoje postanowienie z [...] r., podnosząc w uzasadnieniu, że skarżący nie był stroną postępowania administracyjnego prowadzonego przez Burmistrza nie dlatego jednak, że został bezzasadnie pominięty przez organ, lecz dlatego, że nie przysługiwał mu przymiot strony (brak interesu prawnego). Jego status procesowy nie uległ zmianie. Nadal nie posiada on interesu prawnego w żądaniu uruchomienia postępowania w przedmiocie zmiany wody na ww. gruncie z oddziaływaniem na drogę publiczną, nie ma zatem również interesu prawnego w żądaniu weryfikacji decyzji w trybie stwierdzenia nieważności. W tym stanie rzecz nie można mu przyznać przymiotu strony - nie jest on właścicielem nieruchomości, z której następuje oddziaływanie (działka położona przy ul. [...]), ani właścicielem nieruchomości, na którą zmiana stanu wody oddziałuje (droga publiczna). Należy zaznaczyć, że skarżący nie złożył wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim powodującej zalewanie jego nieruchomości. Zmierza jedynie do uznania go za stronę w postępowaniu, w którym badana była kwestia zalewania drogi publicznej z działki położonej w L. przy ul. [...], nie zaś kwestia ewentualnego zalewania (w sposób bezpośredni bądź pośredni) innych nieruchomości. W skardze do sądu administracyjnego na postanowienie Kolegium S. W. zarzucił Kolegium naruszenie art. 28 oraz art. 157 § 2 k.p.a. Ponadto zarzucił decyzji Burmistrza z [...] r. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie normy prawa, która nie pasuje do rozstrzyganego stanu faktycznego. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący stwierdził, że w świetle bezspornie ustalonego stanu faktycznego sprawy, woda z dachu domu nr [...] jest odprowadzana rurą spustową na utwardzony podjazd do garażu. Następnie rozlewając się po podjeździe płynie na ulicę przez sąsiadujące zjazdy uliczne i chodnik dla pieszych. Ulicą woda płynie przez odcinek ok. 60 m i wpada do ulicznej kraty burzowej. Tuż przed wydaniem decyzji przez Burmistrza, Gmina L. na pasie drogowym wykonała mały zieleniec oraz mały rowek w poprzek chodnika. Celem wykonania tych robót było ograniczenie napływu wody opadowej na pas drogowy z chodnika naprzeciw posesji nr [...] na chodnik przed posesję nr [...]. Nie oznacza to jednak dopuszczalności odprowadzania wody opadowej i roztopowej z dachu domu nr [...] wprost na ulicę. Po wykonaniu robót stan faktyczny się nie zmienił, woda opadowa i roztopowa z dachu domu nr [...] jest wciąż odprowadzana na ulicę ze szkodą dla pasa drogowego i sąsiedniej nieruchomości nr [...]. Burmistrz zignorował znany mu fakt, że właściciele posesji nr [...] mają już decyzję pozwolenia na budowę domu, w której został już nałożony obowiązek wybudowania ściśle określonych urządzeń i zagospodarowania wody opadowej na własnym terenie. Prawo do udziału w postępowaniu nadzwyczajnym skarżący uzasadnił tym, że funkcjonująca w obrocie prawnym kwestionowana decyzja Burmistrza narzuca skarżącemu dodatkowy (ponad miarę) obowiązek wynikający z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W okresie zimowym woda z posesji nr [...] rozlewa się po chodniku i zjeździe ulicznym oraz samej ulicy. Rodzi to dodatkowy obowiązek w postaci konieczności uprzątania zwiększonej ilości lodu, gołoledzi i błota śniegowego z chodnika położonego wzdłuż posesji skarżącego nr [...] na szerokości zjazdu ulicznego, powstałych tylko z wody opadowej i roztopowej odprowadzanej niewłaściwie z dachu domu sąsiedniego nr [...] na pas drogowy. Na pozostałym odcinku pasa drogowego przed nieruchomością skarżącego taki obowiązek nie istnieje, gdyż wodę opadową i roztopową z własnej posesji (nr [...]) skarżący zagospodarował na własnym terenie z wykorzystaniem dołu chłonnego. W wyniku funkcjonowania w obrocie prawnym kwestionowanej decyzji skarżący przejął obowiązki i odpowiedzialność za niewłaściwe odprowadzanie wody z dachu domu nr [...] na ulicę. Poza obowiązkiem uprzątania powstał obowiązek dodatkowej odpowiedzialności za skutki zdarzeń będących następstwem odprowadzania wody z dachu domu nr [...] na ulicę. Z racji tej, że sytuacja dotyczy miejsca przed posesją skarżącego, to skarżący ponosi odpowiedzialność prawną za skutki ewentualnych wypadków. Ponadto skarżący podkreślił, że woda z dachu domu nr [...] zalewa ogrodzenie wykonane przez skarżącego na własnej działce. Skutkuje to niemożliwością utrzymania go we właściwym stanie i przyśpieszonym jego zniszczeniem. W sytuacji, kiedy jedynym warunkiem dla podjęcia postępowania był brak przymiotu strony skarżącego, Kolegium mogło poinformować skarżącego o możliwości zwrócenia się do prokuratora o przystąpienie do prowadzonego postępowania, co spełniłoby wyżej wymieniony warunek, względnie samo zawiadomić prokuratora. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodna z prawem. Istotą sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie jest legitymacja skarżącego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Ś. z [...]. umarzającej postępowanie prowadzone w sprawie zmiany stanu wody na gruncie przy ul. [...] w L.. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Pojęcie strony należy interpretować zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. w świetle którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Legitymowanym do żądania stwierdzenia nieważności jest więc nie tylko adresat kwestionowanej decyzji, ale także każdy podmiot, który jest w stanie wykazać, że ma interes prawny w sprawie, w której została wydana zaskarżona decyzja. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, podstawą prawną do wyprowadzenia interesu prawnego lub obowiązku jest zawsze norma materialnego prawa administracyjnego lub innej gałęzi prawa, na mocy której organ administracji publicznej dokonuje konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku jednostki (w najnowszym orzecznictwie – por. wyroki WSA w Warszawie z 7 marca 2019 r., VII SA/Wa 1598/18; z 26 września 2019 r., VII SA/Wa 691/19; przytaczane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Choć postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym nie jest tożsame ze sprawą, która prowadzona była w postępowaniu zwyczajnym, to jednak przedmiot postępowania zwyczajnego wyznacza w dużej mierze zakres sprawy rozpoznawanej w postępowaniu nadzwyczajnym. Trafnie problem ten wyjaśnił WSA we Wrocławiu w wyroku z 19 grudnia 2018 r. (II SA/Wr 724/18), wywodząc, że interes prawny w postępowaniu nieważnościowym będzie zawsze związany z orzeczeniami wydanymi w postępowaniu głównym. Legitymacja ma zatem związek z twierdzeniem podmiotu, że wadliwa decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Innymi słowy: interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji będzie miał tylko ten podmiot, który jest w stanie wykazać, że przedmiot sprawy, o którym rozstrzygał organ w postępowaniu zwykłym, ma bezpośredni wpływ na jego sferę praw i obowiązków. Nie można wywodzić interesu prawnego legitymującego do żądania stwierdzenia nieważności z okoliczności faktycznych i prawnych, które nie były przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w kwestionowanej decyzji. Postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją Burmistrza z [...] r. było prowadzone w trybie przepisów art. 234 P.w. Dla porządku należy przypomnieć, że zgodnie z ustępem 1 tego artykułu, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: (1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; (2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (ust. 3). Postępowanie prowadzone na podstawie przytoczonego przepisu dotyczy wyłącznie stosunków wodnych, ściślej: negatywnego oddziaływania zmiany stosunków wodnych na jednej nieruchomości (gruncie) na sąsiednie nieruchomości (grunty). Stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 234 ust. 3 P.w. jest właściciel (a także posiadacz samoistny lub użytkownik wieczysty – art. 17 ust. 1 pkt 1 P.w.) nieruchomości oddziałującej negatywnie na grunt sąsiedni oraz właściciele oraz osoby, którym przysługują ewentualne inne prawa rzeczowe do nieruchomości, na którą zmiana stosunków wodnych wywiera negatywne oddziaływanie. Przedmiot postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Burmistrza z [...] r. nie budzi wątpliwości: chodziło o negatywne oddziaływanie w zakresie stosunków wodnych nieruchomości położonej przy ul. [...] w L. na nieruchomość sąsiednią, której właścicielem jest Gmina L. i która stanowi pas drogowy drogi publicznej. Nic w decyzji Burmistrza nie wskazuje, aby przedmiotem sprawy było jakiekolwiek negatywne oddziaływanie zmiany stosunków wodnych na nieruchomość będącą własnością skarżącego, położoną przy ul. [...]. Twierdzenia skarżącego, nawet te zawarte w skardze odnoszą się do negatywnego (jego zdaniem) oddziaływania na pas drogowy. Skarżący podnosi w jednym zdaniu uzasadnienia skargi argument negatywnego oddziaływania wód opadowych na ogrodzenie jego działki, ale w treści Burmistrza nie ma żadnej wzmianki, aby było to w ogóle przedmiotem sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Na marginesie jedynie można zauważyć, że w poprzedniej, uchylonej decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] r., choć właścicielce posesji przy ul. [...] nakazano odprowadzanie wód opadowych na własny teren, to jednocześnie wskazano jednoznacznie, że nie stwierdzono żadnego oddziaływania na ogrodzenie posesji skarżącego (k. 311 akt adm.). W ocenie Sądu w tej sytuacji, przy tak określonym przedmiocie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza, nie sposób uznać za wadliwą argumentację Kolegium. Słusznie Kolegium zauważyło, że brak legitymacji skarżącego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza nie wynika z tego, że nie był adresatem decyzji, ale z tego, że nie ma interesu prawnego w sprawie dotyczącej potencjalnego oddziaływania w zakresie stosunków wodnych na działkę, co do której nie ma żadnego tytułu prawnego (pas drogowy). Jeszcze raz trzeba podkreślić, że w art. 234 P.w. ustawodawca wskazał jednoznacznie, iż chodzi o oddziaływanie na grunty, a nie na całą sferę prawną danego podmiotu, który twierdzi, że jest stroną w tym postępowaniu. Skoro przedmiotem postępowania prowadzonego przez Burmistrza nie było negatywne oddziaływanie na grunt (nieruchomość skarżącego), nie sposób przyznać mu statusu strony w tym postępowaniu, o specyficznym przedmiocie, odnoszonym wyłącznie do stosunków wodnych. Nie sposób zatem również uznać, że skarżący jest uprawniony do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w sprawie o tak określonym przedmiocie. Wywody skarżącego opierają się na swoistym "odpryskowym" oddziaływaniu: negatywne jego zdaniem oddziaływanie działki P. na drogę publiczną zwiększa zakres jego obowiązków w zakresie obowiązków uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości (art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; Dz. U. z 2019 r., poz. 2010) oraz naraża go dodatkowo na odpowiedzialność cywilną wynikającą z potencjalnych szkód, jakie mogą powstać np. u przechodniów, korzystających z chodnika na wysokości jego działki. Abstrahując od tego, czy dołączona do skargi dokumentacja fotograficzna jest w stanie wykazać taki negatywny wpływ (co jest wątpliwe), trzeba jednoznacznie stwierdzić, że nie sposób wywodzić interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w sprawie z zakresu stosunków wodnych, z obowiązków wynikających z ustawy o utrzymaniu porządku. Jest to zupełnie inna regulacja prawna, nie dotycząca w ogóle sfery stosunków wodnych. Ponadto, źródłem obowiązku skarżącego w zakresie obowiązku uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników jest przepis ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a nie zmiana stosunków wodnych na posesji nr [...]. Nie sposób zatem wiązać obowiązku uprzątania z przedmiotem postępowania prowadzonego przez Burmistrza w trybie art. 234 P.w. i wywodzić stąd jakiegokolwiek interesu prawnego skarżącego. Jeśli już można mówić o jakimś oddziaływaniu to raczej należałoby analizować kwestię działań zarządcy drogi, pod kątem tego, czy zapewnia odpowiednie odwodnienie, które uniemożliwia zaleganie w zimie wody, lodu, śniegu i błota pośniegowego. Byłyby to jednak dywagacje pozostające zupełnie bez związku z rozpoznawaną sprawą. Podobnie bez związku z rozpoznawaną sprawą pozostaje podnoszona wielokrotnie przez skarżącego kwestia potencjalnego naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, dotycząca obowiązku zaprojektowania i wykonania w budynku przy ul. [...] takich instalacji, które zapewnią zagospodarowanie wód opadowych na terenie tej działki, na której stoi budynek. Weryfikacja dopełnienia wymogów wynikających z przepisów techniczno-budowlanych leży w gestii organów nadzoru budowlanego, a nie organów właściwych do prowadzenia postępowania w zakresie stosunków wodnych, w trybie przepisów Prawa wodnego. Chybione są zarzuty skarżącego dotyczące udziału prokuratora w rozpoznawanej sprawie. Prokurator niewątpliwie ma prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem (art. 183 § 1 k.p.a.), ma też prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę (art. 184 § 1 k.p.a.). Prokurator samodzielnie decyduje o tym, czy skorzysta z powierzonych mu uprawnień. Nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że obowiązkiem Kolegium było poinformowanie skarżącego o możliwości zwrócenia się do prokuratora o przystąpienie do prowadzonego postępowania, nie ma przepisu, z którego dałoby się racjonalnie wywieść taki obowiązek. Z kolei zgodnie z art. 183 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej zawiadamia prokuratora o wszczęciu postępowania oraz o toczącym się postępowaniu w każdym przypadku, gdy uzna udział prokuratora w postępowaniu za potrzebny. W rozpoznawanej sprawie nie doszło w ogóle do wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym, ponadto nie sposób racjonalnie uznać, że Kolegium miało jakiekolwiek podstawy do rozważania zawiadomienia prokuratora. W świetle powyższych rozważań Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania argumentacji Kolegium. Kolegium zasadnie stwierdziło, że skarżący nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Ś. z [...] r., gdyż nie ma interesu prawnego w sprawie i nie jest w konsekwencji stroną postępowania. W tej sytuacji Kolegium prawidłowo zastosowało art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. i odmówiło wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Z kolei te zarzuty skargi, które odnoszą się do samej decyzji Burmistrza nie mogą być rozważane w tym postępowaniu. Granice sprawy rozpoznawanej przez sąd administracyjny wyznacza przedmiot skargi, a jest nim postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym (stwierdzenia nieważności) z powodu braku legitymacji procesowej skarżącego. Skoro tak, Sąd mógł badać jedynie zgodność z prawem rozstrzygnięcia Kolegium odmawiającego wszczęcia postępowania, a zatem mógł jedynie odnosić się do argumentacji stron sporu dotyczącej tego, czy skarżący ma interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza. Tylko w przypadku, gdyby wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności i wydano w tym zakresie merytoryczne rozstrzygnięcie odnoszące się do decyzji Burmistrza, Sąd miałby podstawy do rozważania zarzutów stawianych przez skarżącego wobec decyzji Burmistrza. W zaistniałej sytuacji odniesienie się do tych argumentów skargi stanowiłoby wyjście poza granice zaskarżenia. Nie znajdując podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonego postanowienia Kolegium, Sąd zobowiązany był oddalić skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.).