II SA/Lu 547/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 października 2025 r. sprawy ze sprzeciwu P. D. P. S. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2025 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala sprzeciw. Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: LWINB lub organ odwoławczy) decyzją z dnia 28 lipca 2025 r. znak: [...] po rozpatrzeniu odwołań m. Sp. z o.o. oraz P. o. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 30 kwietnia 2025 r. znak: [...], w sprawie nakazania firmie P. o. rozbiórki instalacji stacji ładowania 200kW z czterema stanowiskami do ładowania samochodów elektrycznych, zlokalizowanej na działkach ewid. [...] ark. m. 58 położonych w B. przy Al. [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej jako: k.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. PINB w B. pismem z dnia 13 lipca 2023 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie instalacji stacji ładowania 200 kW z czterema stanowiskami do ładowania zlokalizowanej na działkach nr ewid.[...] i [...] art. 58 położonych w B. przy Al. [...]. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 16 sierpnia 2023 r. ustalono, że na ww. działkach posadowione są dwie stacje ładowania odpowiednio w odległości 5,80 m i 6,60 m od krawędzi jezdni drogi serwisowej oraz około 18 m od budynku handlowego. Każda stacja obsługuje dwa stanowiska do ładowania, które łącznie zajmują 4 miejsca parkingowe. Obecny podczas oględzin przedstawiciel firmy P. D. P. Sp. z o.o. oświadczył "stacja ładowania uruchomiona została 1 czerwca 2023 r. i od tamtej pory można ładować samochody. Dołączam protokół odbioru przez UDT. Jest to jedna stacja ładowania, składająca się z jednostki zasilającej wyposażonej w złącza do ładowania oraz satelity wyposażonej w złącza do ładowania". W toku postępowania dowodowego organ I instancji ustalił, że Starosta B. decyzją z dnia 13 grudnia 2022 r., znak: [...] wniósł sprzeciw do zgłoszenia robót budowlanych dokonanego w dniu 8 listopada 2022 r. przez P. o. w sprawie budowy instalacji stacji ładowania 200 kW z czterema stanowiskami do ładowania z lokalizacją na ogólnodostępnym parkingu zewnętrznym przy Al. [...] w B., na działce nr ewid.[...] ark. mapy 58. W ocenie organu I instancji cztery miejsca parkingowe przeznaczone wyłącznie do ładowania pojazdów elektrycznych usytuowane są na istniejących czterech miejscach postojowych, które przeznaczone są do obsługi budynku handlowego posadowionego na działce nr ewid.[...], [...], [...] i [...] ark. m. 58 położonych w B. przy Al. [...]. Budynek handlowy z pylonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną powstał na podstawie decyzji wydanej przez Starostę B. z dnia 7 lipca 2017 r. znak: [...], która wydana została w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy Burmistrza Miasta B. z dnia 8 lutego 2017 r. znak: [...] Przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy zobowiązywała inwestora do zabezpieczenia min. 3 miejsc postojowych na każde 100 m2 powierzchni użytkowej budynku z uwzględnieniem miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. PINB w B. stwierdził, iż z zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta B. — Etap 1 zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta B. z dnia 27 września 2017 r. (Dz. Urz. Woj. L. . poz. 4541 z dnia 23 listopada 2017 r.), na terenie, na którym prowadzona była budowa stacji ładowania 200 kW z czterema stanowiskami do ładowania, również znajduje się zapis dotyczący zabezpieczenia minimum 3 miejsc postojowych na 100 m2 powierzchni użytkowej budynku. W związku z powyższym PINB w B. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, decyzją z dnia 30 października 2023 r., znak: [...] nakazał firmie P. o. rozbiórkę instalacji stacji ładowania 200 kW z czterema stanowiskami do ładowania zlokalizowanej na działce nr ewid.[...] i [...] ark. 58 położonych w B. przy Al. [...]. Od ww. decyzji odwołanie złożyła P. o., która nie zgadzała się z wydanym rozstrzygnięciem wnosząc o jego uchylenie i umorzenie przedmiotowego postepowania, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku rozpatrzenia odwołania i całości akt sprawy LWINB decyzją ostateczną z dnia 28 grudnia 2023 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji stwierdzająca, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, k.p.a., art. 11 k.p.a, art. 77 k.p.a, oraz art. 80 k.p.a. W skutek wniesionego sprzeciwu przez P. o., od ww. decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 94/24, oddalił sprzeciw, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 19/59/24 oddalił skargę kasacyjną. Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji w dniach 9 stycznia 2025 r. oraz 19 lutego 2025 r. przeprowadził oględziny, podczas których potwierdzono, iż na działkach nr ewid.[...] i [...], położonych w B. przy Al. [...] posadowione są dwie stacje ładowania pojazdów. Każda stacja obsługuje dwa stanowiska ładowania, łącznie obie stacje zajmują cztery miejsca postojowe obsługujące budynek handlowy. W toku postępowania dowodowego organ I instancji ustalił, iż zgodnie z decyzją Starosty B. skiego z dnia 7 lipca 2017 r., znak: [...] oraz decyzją zmieniającą z dnia 20 marca 2018 r., nr [...], znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku handlowego z pylonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid.[...], [...], [...] i [...] przy Al. [...] w B., zaprojektowano parking na 61 miejsc postojowych. Powyższa liczba zabezpiecza potrzeby parkingowe zgodnie z wymogami ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. — etap I zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta B. z dnia 27 września 2017 r. tj. 3 miejsca na 100 m2 powierzchni użytkowej budynku. Organ I instancji stwierdził, iż w omawianym przypadku, zgodnie z projektem budowlanym, zaprojektowany i wykonany budynek handlowy posiada powierzchnię użytkową 2935 m2, a więc posadowienie dwóch stacji ładowania pojazdów na terenie istniejących miejsc postojowych doprowadzi do stanu niezgodnego zarówno z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i niezgodności z decyzją zatwierdzająca projekt budowlany budynku handlowego. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że zagwarantowano możliwość postoju użytkownikom stałym i przebywającym okresowo, w tym osobom niepełnosprawnym. Podkreślono, iż przedmiotowy budynek został dopuszczony do użytkowania przy spełnieniu między innymi warunku zgodności z projektem zagospodarowania terenu w tym ilości miejsc postojowych. W związku z powyższym PINB działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego decyzją z dnia 30 kwietnia 2025 r. znak: [...], nakazał firmie P. o. rozbiórkę instalacji stacji ładowania 200 kW z czterema stanowiskami do ładowania samochodów elektrycznych, zlokalizowanej na działkach nr ewid.[...] i [...] ark. m. 58 położonych w B. przy Al. [...]. Od ww. decyzji odwołanie złożyła [...] Sp. z o.o. oraz P. o., nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem. LWINB po rozpatrzeniu odwołań uchylił zaskarżoną decyzje oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego, PINB w B. dokonał prawidłowej analizy robót budowlanych polegających na instalacji stacji ładowania 200 kW z czterema stanowiskami do ładowania zlokalizowanej na działkach nr ewid.[...] i [...] art. 50 położonych w B. przy Al. [...]. Dodatkowo podkreślił, że zgodnie z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. — etap I zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta B. z dnia 27 września 2017 r. ustala się dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: MN, MN/U, MP, MNfMP nie mniej niż 3 miejsca na 100 m2 powierzchni użytkowej budynków usługowych. LWINB podniósł, że w sprawie organ I instancji nie zweryfikował należycie powierzchni użytkowej budynku handlowego, przed którym zlokalizowany jest parking ze sporną stacją ładowania. Organ I instancji przyjął, że zgodnie z projektem budowlanym, zaprojektowany i wykonany budynek handlowy posiada powierzchnię użytkową 2935 m2, a więc posadowienie dwóch stacji ładowania pojazdów na terenie istniejących miejsc postojowych doprowadzi do stanu niezgodnego zarówno z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i niezgodności z decyzją zatwierdzająca projekt budowlany budynku handlowego. Zdaniem LWINB z akt sprawy nie wynika na jakiej podstawie organ I instancji obliczył powierzchnię użytkową przedmiotowego budynku handlowego wynoszącą 2935 m2. Ze znajdującego się w aktach sprawy projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku handlowego wynika, iż powierzchnia użytkowa podstawowa przedmiotowego budynku wynosi 1785 m2. Tymczasem w aktach sprawy brakuje jakiejkolwiek dokumentacji pozwalającej na wyjaśnienie ww. rozbieżności w zakresie powierzchni użytkowej, która to ostatecznie może mieć wpływ na wymaganą ilość miejsc parkingowych. Organ odwoławczy podkreślił, że stanowisko organu I instancji o nakazaniu inwestorowi wykonania określonych w sentencji decyzji robót budowlanych zostało podjęte bez dostatecznego zbadania i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co jest niezgodne z wymogami procedury administracyjnej (art. 7 i art. 77 1 k.p.a.), a także powoduje uznanie, że decyzja została wydana z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) oraz z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, że zaistniała podstawa do zastosowania przepisu art. 138 2 k.p.a. — w myśl, którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Od powyższej decyzji sprzeciw wniosła P. o. (dalej jako: Spółka lub skarżąca), zaskarżając w całości decyzję LWINB. Decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej w stosunku do decyzji organu I instancji, podczas gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie wymagał uchylenia decyzji. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację świadczącą zdaniem skarżącej o zasadności złożonego sprzeciwu. W odpowiedzi na sprzeciw, organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji administracyjnej, o której stanowi art. 138 § 2 k.p.a., została wprowadzona do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: p.p.s.a.) na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. Uregulowania dotyczące sprzeciwu zawarte zostały w dziale III, rozdziale 3a p.p.s.a. (art. 64a-64e p.p.s.a.). Według art. 64a p.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to jest od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Analiza przepisów działu III i rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, że wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (tzw. decyzji kasacyjnych). Zgodnie z niebudzącym wątpliwości brzmieniem art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której stanowi art. 138 § 2 k.p.a. (por. m. in. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 2345/21, wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 959/21, CBOSA). Oznacza to, że sąd ocenia jedynie, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Taką wykładnię przepisu wspiera również art. 151a § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja kasacyjna wydana w tym trybie jest rozstrzygnięciem procesowym, nie kształtuje stosunku materialnoprawnego i stanowi przeszkodę do jego kształtowania, gdyż następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Stwierdzenie braku istotnych ustaleń faktycznych uniemożliwia jakikolwiek akt subsumpcji do konkretnego przepisu prawa materialnego określającego prawa i obowiązki stron postępowania (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. I OSK 707/18 i cytowane tam orzecznictwo, CBOSA). W konsekwencji powyższych rozważań należy stwierdzić, że sąd dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia. Jedynie skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowej wykładni i zastosowania przez organ zarówno prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Wymaga zatem podkreślenia, że art. 64e p.p.s.a. w istotnym zakresie zawęża zakres kontroli sądowoadministracyjnej jedynie do badania przesłanek warunkujących wydanie decyzji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19, CBOSA). Skoro Sąd bada wyłącznie, czy zaszły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, to może ona zostać uchylona tylko wówczas, gdy nie istniały podstawy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia skierowanym ściśle przeciwko uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprzeciw według powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że nie jest uzasadniony, gdyż zaskarżona decyzja jest prawidłowo w świetle art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w sprawie nie zostały dokonane prawidłowe ustalenia, co do powierzchni budynku handlowego przed którą zorganizowany jest parking wraz ze sporną stacją ładowania samochodów elektrycznych. Należy podkreślić, że w postępowaniu wyjaśniającym organ I instancji powinien ustalić fakty istotne dla podjętego rozstrzygnięcie, czyli takie, które mają podstawowe znaczenie dla prawidłowej subsumpcji przepisów prawa materialnego do konkretnego stanu faktycznego. Skoro zaś fundamentalna dla przedmiotowego postępowania administracyjnego okoliczność, czyli powierzchnia budynku handlowego nie została w sposób jednoznaczny i prawidłowy ustalona, a w aktach brak jest stosownej dokumentacji, to realne były podstawy do uchylenia decyzji w celu uzupełnienia materiału dowodowego oraz dokładnego ustalenia powierzchni budynku i w konsekwencji ilości miejsc parkingowych, które powinny być zorganizowane do obsługi tego obiektu. W decyzji organu I instancji w sposób nieprecyzyjny określono powierzchnię budynku, a zgromadzona w sprawie dokumentacja nie pozwalała na weryfikację ustaleń PINB w B.. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd zgadza się ze stanowiskiem LWINB, że organ I instancji nie dokonał rzetelnych ustaleń, które umożliwiłyby prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego. Materiał dowodowy nie pozwolił na ustalenie, czy liczna miejsc parkingowych przed budynkiem handlowym jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. — etap I zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta B. z dnia 27 września 2017 r. Konkludując powyższe rozważania, należy jeszcze raz podkreślić, że zakres badania sprawy przez sąd w trybie rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnej jest ograniczony. Rolą Sądu nie było kompleksowe rozważanie wszystkich kwestii prowadzenia postępowania związanych z nałożeniem przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki, a jedynie ocena czy argumenty podane przez organ odwoławczy uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tym zakresie Sąd uznał, że w sprawie konieczne było wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Ocena merytoryczna kwestii, czy rozbiórka przedmiotowej stacji ładowania pojazdów elektrycznych powinna nastąpić i czy ewentualnie uwzględnia interes społeczny i słuszny interes obywateli (co podnoszono w sprzeciwie) wykracza poza zakres niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej, a wobec braku istotnych dla sprawy ustaleń byłaby przedwczesna. Należy dodatkowo podkreślić, że instytucja sprzeciwu została wprowadzona w celu usprawnienia i przyspieszenia postępowania administracyjnego, poprzez możliwość szybkiej oceny przez sąd czy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy było prawidłowe. W realiach niniejszej sprawy po wydaniu decyzji kasatoryjnej przez LWINB organ I instancji wydał już – 18 sierpnia 2025 r., kolejną decyzję merytoryczną. Uwzględniając więc zasadę efektywności i szybkości postępowania należy przyjąć, że ewentualne uchylanie przez tut. Sąd zaskarżonej decyzji LWINB nie pozwoli na sprawniejsze merytoryczne rozpatrzenie sprawy, która może być przedmiotem kolejnego postępowania odwoławczego oraz sądowoadministracyjnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.