II SA/Lu 548/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi W. H. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nakazania rozbiórki obiektów budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak [...] 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. H. 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. W. H. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. o wydanie decyzji nakazującej wstrzymanie robót budowlanych i rozbiórkę budynków i budowli wybudowanych niezgodnie z prawem na działce nr [...] w miejscowości R. przez Z. i E. W.. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., działając na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania Z. i E. W. decyzji nakazującej wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych oraz decyzji nakazującej rozbiórkę budynków i budowli wybudowanych na działce nr [...] położonej w [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji podniósł, że niniejsza sprawa była już przedmiotem postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce nr [...] położonej w [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. stwierdził, że W. H. brał udział w tym postępowaniu jako strona, był informowany o jego przebiegu, a decyzja umarzająca postępowanie została mu doręczona. Organ pierwszej instancji powołał się ponadto na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], która została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...]. Zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji wniósł W. H., zarzucając brak merytorycznego rozpoznania wniosku, który złożył w sprawie legalności wzniesienia budynku naziemnego mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...]. W. H. podkreślił, że wniosek ten dotyczy budowy nowego budynku o innych parametrach niż dotychczasowe, zlokalizowanego na granicy działki będącej jego własnością, który to budynek zasłania całe jego podwórko i przesłania dopływ światła słonecznego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Przytaczając treść art. 61a § 1 k.p.a., organ odwoławczy wyjaśnił, że przesłanką odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji była okoliczność, że w sprawie tej zapadło już rozstrzygnięcie. PINB w C. decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] umorzył bowiem postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce o nr [...] w miejscowości R.. Zdaniem organu odwoławczego, nie ulega wątpliwości, że przepis art. 61 a § 1 k.p.a. stanowi podstawę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy skierowane do organu administracji publicznej żądanie jednostki dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (por. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r.; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., II SA/Ol 893/11, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2013 r., II SA/Gd 239/13). Organ odwoławczy podkreślił, że odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem wyłącznie z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią wniosek o wszczęcie postępowania niedopuszczalnym. W ocenie organu odwoławczego, taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. zasadnie, zdaniem organu, uznał, że żądanie W. H. zawarte w jego wniosku z dnia [...] maja 2015 r. dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej. W tym piśmie skarżący wnosił bowiem o wydanie decyzji o nakazaniu wstrzymania robót budowlanych i rozbiórki budynków i budowli wybudowanych przez Z. i E. W. niezgodnie z prawem, zlokalizowanych na działce nr [...]. Przedmiotowa sprawa, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, była już przedmiotem prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] października 2013 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce o nr [...], która stała się ostateczna. Organ drugiej instancji podkreślił, że w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] października 2014 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania, uznając, że istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącego. W tym samym przedmiocie toczyło się już bowiem postępowanie, które zostało zakończone decyzją ostateczną umarzającą postępowanie administracyjne. W związku z tym, że w opisanych powyżej sprawach zachodzi tożsamość podmiotu i przedmiotu rozstrzygnięcia, ewentualne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy dotknięte byłoby nieważnością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję W. H. zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1 k.p.a., a ponadto naruszenie art. 20, art. 21 ust. 1 i 64 Konstytucji RP poprzez uchybienie zasadzie ochrony własności; 2) naruszenie art. 6, 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; 4) naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) poprzez błędne określenie, że obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje nieruchomości skarżącego w sytuacji, gdy działka skarżącego zlokalizowana jest bezpośrednio przy terenie inwestycji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzutów skargi W. H. podniósł, że przedmiotowy budynek o konstrukcji drewnianej, o wymiarach [...] został wybudowany w 1959 r. Nie posiadał otworów okiennych od strony jego działki. Po zakupie tego budynku E. i Z. W. rozpoczęli jego rozbudowę. Dokonali w dniu [...] maja 2013 r. zgłoszenia robót polegających m.in. na wymianie okien i drzwi oraz ociepleniu budynku. W rzeczywistości roboty te polegały na dobudowie do budynku drewnianego drugiego budynku murowanego o wymiarach [...] i wysokości [...] (przed rozbudową [...]) i pokryli cały budynek drewniany i murowany blachodachówką. Skarżący nadmienił, że działka nr [...] zabudowana była do 2013 r. budynkiem drewnianym- domem mieszkalnym o dwu izbach o wymiarach [...]. W tym przypadku, zdaniem skarżącego, organ przyjął zgłoszenie robót wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, a powinien wydać decyzję o sprzeciwie na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Taka decyzja nie została wydana i inwestor wykonał roboty na podstawie dokonanego zgłoszenia. Jak wskazał skarżący, inspektorzy PINB w C. stwierdzili, że na działce wybudowany jest budynek drewniano - murowany, nie dopełnili jednak obowiązku sprawdzenia, czy na jego wzniesienie inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, chociaż z innych przyczyn niż wskazane w jej treści. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania robót budowlanych i rozbiórki budynków i budowli wybudowanych na działce nr [...] w miejscowości R. przez Z. i E. W.. Podstawę prawną tych postanowień stanowił art. 61a k.p.a., w świetle którego, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W doktrynie wskazuje się, że powyższy przepis wprowadza podmiotową i przedmiotową przesłankę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, jak również daje podstawę do podjęcia takiego rozstrzygnięcia z uwagi na inne uzasadnione przyczyny odmowy wszczęcia postępowania. Przesłanka podmiotowa odmowy wszczęcia postępowania dotyczy sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, zaś przesłanka przedmiotowa pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego, którym jest sprawa rozstrzygana w formie decyzji. Poza wskazanymi wyróżnia się także inne przyczyny uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, do których można zaliczyć w szczególności przypadek, gdy żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją administracyjną (por. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a., [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, SIP Legalis, nb. 4-8). Organy odmówiły wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie z uwagi na zaistnienie ostatniej ze wskazanych wyżej przyczyn, co w okolicznościach tej sprawy było co najmniej przedwczesne. Poza sporem jest bowiem, że wniosek W. H. z dnia [...] maja 2015 r. obejmował żądanie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i rozbiórki budynków i budowli wybudowanych na działce nr [...] w miejscowości R. przez Z. i E. W., w tym ogrodzenia tej działki. Z kolei decyzja organu nadzoru budowlanego z dnia [...] października 2013 r., której istnienie w obrocie prawnym – w ocenie organów obu instancji – stanowi przesłankę odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie dotyczy jedynie robót budowlanych wykonanych przez Z. i E. W. przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce o nr [...]. Nie było zatem podstaw do uznania, że zachodzi tożsamość przedmiotu rozpoznawanej sprawy i sprawy zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] października 2015 r. Należy wprawdzie podzielić stanowisko organów nadzoru budowlanego obu instancji, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, która została wcześniej rozstrzygnięta decyzją administracyjną, stanowi przesłankę odmowy wszczęcia postępowania, jednak tożsamość przedmiotów obu spraw nie może budzić żadnych wątpliwości. Odmawiając wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie mimo braku jednoznacznych ustaleń co do tożsamości przedmiotu tej sprawy z przedmiotem sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] października 2013 r., organy obu instancji naruszyły dyspozycję art. 61a § 1 k.p.a. Należy podkreślić, że w razie wątpliwości co do treści żądania zawartego we wniosku to nie do organu administracji publicznej, lecz do wnioskodawcy należy rozstrzygnięcie o treści tego żądania. W przypadku, gdy zachodzą wątpliwości co do rzeczywistej woli wnioskodawcy, obowiązkiem organu administracji publicznej jest skierowanie do tego podmiotu wezwania, w trybie art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 k.p.a. w celu sprecyzowania żądania zawartego we wniosku pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. W związku z powyższym sąd obowiązany był uchylić zarówno zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu drugiej instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Wskazane wyżej uchybienie przepisom postępowania czyniło przedwczesnym ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w skardze. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania zostało wydane w oparciu o treść art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę, organy administracji uwzględnią przedstawione wyżej uwagi, a zwłaszcza podejmą prawem określone działania zmierzające do jednoznacznego ustalenia treści żądania skarżącego zawartego we wniosku z dnia [...] maja 2015 r. oraz – w zależności od poczynionych ustaleń – do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia w sprawie. Z tych względów sąd orzekł, jak w sentencji.