II SA/Gd 239/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 29 listopada 2012 r., wydanym na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r., nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej K.p.a., oraz na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 i art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki części domu jednorodzinnego przy ul. R. w G. Organ ustalił, że pismem z dnia 3 września 2012 r. (uzupełnionym w dniu 22 października 2012 r.) B. M. wniósł o "wszczęcie postępowania o rozbiórkę części domu jednorodzinnego w G. ul. R.". Ustalono także, że Prezydent Miasta decyzją z dnia 2 lutego 2012 r. uchylił decyzję własną z dnia 18 stycznia 2008 r., którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i K. P. pozwolenia na nadbudowę części budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [[...]] przy ul. R. w G. oraz umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na nadbudowę tej części budynku. Organ architektoniczno – budowlany uznał, że z uwagi na wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia 16 grudnia 2009 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie nadbudowanej części budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [[...]] przy ul. R. w G., postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe. Decyzja Prezydenta Miasta z dnia 2 lutego 2012 r. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia 20 kwietnia 2012 r. Organ nadzoru budowlanego stwierdził zatem, że w niniejszej sprawie nie może zostać wszczęte postępowanie w sprawie rozbiórki części domu jednorodzinnego przy ul. R. w G., ponieważ nie zachodzą przesłanki określone w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi żadnej przesłanki do zastosowania rygorów wynikających z treści art. 48. Przedmiotowa część budynku mieszkalnego zrealizowana została zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz warunkami ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co stanowiło podstawę do udzielenia pozwolenia na użytkowanie zrealizowanej inwestycji. Na opisane postanowienie zażalenie wniósł B. M., wskazując, że rozbiórka części budynku jednorodzinnego przy ul. R. w G. powinna być przeprowadzona do końca zgodnie z Prawem budowlanym. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 22 lutego 2013 r., wydanym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Jak uznał organ odwoławczy, organ pierwszej instancji, mając na uwadze fakt, że przedmiotowy wniosek o wszczęcie postępowania złożyła strona postępowania – B. M. oraz fakt, że postępowanie w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane podejmowane jest wyłącznie przez organ nadzoru budowlanego z urzędu, rozstrzygnął nieprawidłowo wydając postanowienie w trybie art. 61a K.p.a. Przepis ten ma na celu eliminację wniosków o wszczęcie postępowania, które nie spełniają wymogów formalnych (wnioski wniesione przez osoby niebędące stronami lub wnioski złożone w sytuacji, gdy postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn) a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć więc również wyłącznie charakter formalny. Wskazano też w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi przesłanki do zastosowania rygorów wynikających z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Obiekt budowlany zrealizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego nie jest samowola budowlaną ale jest to jednak obiekt o nieuregulowanym stanie prawnym i uregulowanie tego powinno zostać przeprowadzone w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie zastępuje bowiem wyeliminowanego z obrotu prawnego pozwolenia na budowę i nie eliminuje konieczności uregulowania stanu prawnego obiektu budowlanego, który został zrealizowany o uchylone pozwolenie. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego powinien z urzędu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. wznowić postępowanie zakończone decyzją z dnia 16 grudnia 2009 r. a następnie powinien przeprowadzić postępowanie w trybie art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane. Na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł B. M. Skarżący przytoczył okoliczności związane ze sporną budową oraz powołał się na wydane w sprawie warunków zabudowy orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący wskazał także na uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę udzielonego A. i K. P. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddane zostało postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lutego 2013 r., którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 listopada 2012 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowi art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W rozpoznawanej sprawie przytoczony przepis podlegał zastosowaniu w związku z art. 144 K.p.a., stosownie do którego w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym "Zażalenia" (art. 141 – 144) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że konstrukcja prawna decyzji (postanowienia) kasacyjnej opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie, a mianowicie stwierdzeniu przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych) i uznaniu oraz wykazaniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Badając w tym kontekście zaskarżone rozstrzygnięcie kasacyjne sąd uznał, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił naruszenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisu postępowania – art. 61a § 1 K.p.a., które w pełni uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Postanowieniem z dnia 29 listopada 2012 r. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki części domu jednorodzinnego przy ul. R. w G. na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., przyjmując brak przesłanek określonych w art. 48 ustawy Prawo budowlane, czego skutkiem jest brak możliwości wszczęcia postępowania na wniosek B. M. Przepis art. 61a § 1 K.p.a. stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyny postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego może być wydane jedynie w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną postępowania lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania zalicza się zaś m.in.: sformułowanie żądania wszczęcia postępowania administracyjnego i podjęcia rozstrzygnięcia w odniesieniu do takiego działania organu administracji publicznej, które nie jest wykonywane w formie decyzji administracyjnej, ale które mieści się w zakresie działania administracji publicznej; wniesienie żądania załatwienia sprawy uprzednio już rozstrzygniętej decyzją ostateczną; skierowanie do organu wyraźnego żądania wszczęcia nowego postępowania administracyjnego, w przypadku gdy postępowanie w tej samej sprawie, uprzednio już wszczęte, nie zakończyło się jeszcze wydaniem decyzji ostatecznej; wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. W pojęciu innych uzasadnionych przyczyn nie mieszczą się przypadki wniesienia podania (zawierającego żądanie wszczęcia postępowania), które nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa co do jego formy i treści (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego [w:] Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, LEX). W postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. organ może np. wskazać jako przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia to, że sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Do tej kategorii zaliczyć trzeba sprawy o charakterze cywilnym, dla których nie przewidziano administracyjnoprawnej formy rozstrzygania, albo też sprawy należące wprawdzie do spraw publicznoprawnych, ale dla załatwienia których nie przewidziano żadnej formy aktu administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem wyłącznie z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym (zob. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2356/11, LEX nr 1139835). Sąd podziela zatem stanowisko organu odwoławczego co do tego, że organ pierwszej instancji nie wskazał przesłanek odmowy wszczęcia postępowania, o których mowa w powołanym przepisie. Jak trafnie oceniono w zaskarżonym postanowieniu, w okolicznościach niniejszej sprawy B. M., będący właścicielem nieruchomości przy ul. R. w G. (działka nr [..]) byłby stroną postępowania prowadzonego w sprawie robót budowlanych dotyczących części budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. R., którego inwestorami byli A. i K. P. Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych (fotokopii decyzji i wyroków) skarżący był stroną postępowań w sprawie warunków zabudowy, udzielenia pozwolenia na budowę oraz w sprawie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Odmowa wszczęcia postępowania przez organ pierwszej instancji nie nastąpiła wskutek ustalenia, że wniosek pochodzi od osoby niebędącej stroną. W tej sytuacji zgodzić się należy z organem odwoławczym, że w postanowieniu z dnia 29 listopada 2012 r. nie wyłożono żadnych innych uzasadnionych przyczyn o charakterze formalnych, które umożliwiłyby wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Wskazanie zaś, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 48 ustawy Prawo budowlane stanowi przyczynę merytoryczną, która nie powinna być badana na tym etapie sprawy i nie mogła mieć wpływu na wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 61a § 1 K.p.a. To zaś oznacza naruszenie przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji przepisu art. 61a § 1 K.p.a., skutkujące koniecznością uchylenia postanowienia z dnia 29 listopada 2012 r. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnia się skarżącemu, że uchylenie przez Prezydenta Miasta decyzją z dnia 2 lutego 2012 r. decyzji własnej z dnia 18 stycznia 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i K. P. pozwolenia na nadbudowę części budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [[...]] przy ul. R. w G. i umorzenie postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia 16 grudnia 2009 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, nie oznacza obowiązku prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten reguluje sprawę samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tymczasem o legalności przedmiotowej budowy świadczy zarówno jej realizacja na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jak i udzielenie inwestorom decyzją z dnia 16 grudnia 2009 r. pozwolenia na użytkowanie nadbudowanej części budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, wydanego w oparciu o funkcjonującą wówczas w obrocie prawnym decyzję o pozwoleniu na budowę. Utrwalone jest stanowisko judykatury, według którego nie można uznać robót budowlanych prowadzonych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie po wykonaniu tych robót została wyeliminowana z obrotu prawnego, za samowolę budowlaną podlegającą sankcji rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Natomiast roboty takie należy uznać za "inny przypadek" w rozumieniu art. 50 ust. 1 i art. 51 tej ustawy i wówczas do usunięcia skutków prawnych zaistniałych ewentualnie nieprawidłowości ma zastosowanie ten tryb, określany jako naprawczy. Przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane w ust. 1 przewiduje, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zgodnie z ust. 7 przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Tak więc na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego jest władny, w sytuacji braku możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, również orzec rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, czy też nakazać doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. W odniesieniu do postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, w którym krąg stron ustala się na podstawie art. 28 K.p.a., orzecznictwo sądowoadministracyjne dopuszcza prowadzenie tego postępowania na wniosek, a nie tylko z urzędu. Przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane nie zawiera regulacji w zakresie wszczęcia postępowania. Nie wynika zatem również z niego podstawa do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony przez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). Jeżeli bowiem przepis prawa expressis verbis nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. W razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na interes prawny nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania z urzędu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 584/11, LEX nr 1081801). Zatem skoro skarżący jako właściciel działki sąsiedniej ma w postępowaniu naprawczym przymiot strony oznacza to, że ma prawo do ustalenia, czy nie zostały naruszone jego prawa, może bronić swego interesu chronionego prawem własności, a zatem ma prawo żądać wszczęcia postępowania naprawczego. W tej sytuacji prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że wniosek B. M. o wszczęcie postępowania o rozbiórkę części domu jednorodzinnego w G. przy ul. R. powinien doprowadzić do wszczęcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotowy wniosek nie mógł natomiast zostać załatwiony poprzez wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Z tych przyczyn sąd uznał prawidłowość i zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia, wydanego na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a. Sąd nie zgadza się jednak w pełni ze wskazaniem zawartym w zaskarżonym postanowieniu co do tego, że dla przeprowadzenia postępowania naprawczego, wobec uprzedniego wydania inwestorom decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej części obiektu budowlanego, potwierdzającej legalność zrealizowanej inwestycji, wymagane w pierwszej kolejności jest wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego, w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które następnie zostało uchylone lub zmienione. Istotnie, takie też stanowisko, odnośnie konieczności wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przeprowadzeniem postępowania naprawczego, występuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki: z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 887/10; z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1009/11; z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/11, dostępne w internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela odmienne stanowisko, prezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2568/10; z dnia 5 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 294/09; z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1687/10 (dostępne j.w.), według którego dopuszczalne jest prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, mimo uprzedniego wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Nic nie stałoby zatem na przeszkodzie, według sądu, żeby organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w tym trybie, ale także przeprowadził postępowanie w trybie wznowieniowym, zmierzające do uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Istotne jest jednak w niniejszej sprawie, że zarówno wniosek skarżącego jak i ustalone przez organ okoliczności nakazują przeprowadzenie postępowania w sprawie nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. R. w trybie określonym w art. 51 ustawy Prawo budowlane i do tego zmierza kontrolowane postanowienie kasacyjne. Mimo zatem częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.