II SA/Lu 548/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Wspólnoty [...] przy ul. [...] w L. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Wspólnoty [...] przy ul. [...] w L. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z [...] r., znak: [...], Prezydent Miasta L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbiórkę dla [...] Sp. z o.o. S.k. z siedzibą w L. (dalej: inwestor), obejmującą budynek gospodarczy i ogrodzenie na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w L.. Od powyższej decyzji odwołania złożyli: T. W., E. M., I. J., R. M., H. M., W. M., A. K. oraz Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w L. (dalej także: skarżąca Wspólnota). Po rozpoznaniu tych odwołań, Wojewoda (dalej także: Wojewoda) decyzją z [...] r., znak: [...], działając na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186; dalej: Prawo budowlane), a także art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.), orzekł o: - utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, - umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego na skutek odwołań A. K. oraz skarżącej Wspólnoty. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Wojewoda opisał przebieg postępowania w sprawie i podkreślił, że inwestor spełnił wszystkie wymagania określone w art. 33 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a zatem prawidłowo organ pierwszej instancji udzielił mu pozwolenia na rozbiórkę. Wojewoda odniósł się do podniesionych w złożonych odwołaniach (poza odwołaniami A. K. i skarżącej Wspólnoty) zarzutów co do nieprawidłowego zakresu robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę, wadliwości projektu budowlanego przedstawionego wraz z tym wnioskiem oraz braku uzyskania zgody właścicieli sąsiedniej nieruchomości na wykonanie projektowanej rozbiórki – uznając je za bezzasadne. Odnosząc się natomiast do odwołań złożonych przez A. K. oraz skarżącą Wspólnotę, organ drugiej instancji ocenił, że podmiotom tym nie przysługiwał interes prawny, warunkujący uznanie ich za strony postępowania w niniejszej sprawie. Odwołujący ci, jak podkreślił Wojewoda, nie figurują w znajdującym się w aktach sprawy wypisie z ewidencji gruntów i budynków sporządzonym 25 lutego 2019 r., jako współwłaściciele sąsiedniej względem działki inwestora działki nr [...], przy ul. [...] w L.. A. K. ani skarżąca Wspólnota nie wykazali zatem, iż legitymują się w niniejszej sprawie interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. To oznacza, że nie byli oni podmiotami legitymowanymi do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Obligowało to organ drugiej instancji do umorzenia postępowania odwoławczego w tym zakresie. Dodatkowo organ wskazał, że skoro za strony postępowania uznani zostali poszczególni współwłaściciele działki nr [...], to brak było podstaw prawnych, by za stronę postępowania uznać także skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową. Skargę do Sądu na powyższą decyzję złożyła Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w L.. Zaskarżając tę decyzję w całości strona skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. art. 7, 8, 77 § 1, 104 § 2 i 107 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy, w tym: a) dowolne ustalenia odnoszące się do przedmiotu rozbiórki i przyjęcie, że dotyczy ona budynku gospodarczego i ogrodzenia, podczas gdy w rzeczywistości obejmować ma fragment budynku, a to, co organy administracji określają jako "mur", w istocie stanowi jedną ze ścian tego budynku; b) przyjęcie, że projektant złożył oświadczenie określone w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, podczas gdy dołączone do projektu oświadczenie nie zostało podpisane przez projektanta; c) nieustalenie komu przysługuje prawo własności instalacji wentylacji i kanalizacji znajdujących się w budynku gospodarczym, który ma zostać rozebrany; d) pominięcie, że w budynku gospodarczym polegającym rozbiórce znajdują się instalacje wentylacji i kanalizacji, stanowiące własność innego podmiotu, a nie przedstawiono zgody tego podmiotu na dokonanie ich rozbiórki; 2) przepisu art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, polegający na utrzymaniu w mocy decyzji pierwszej instancji, która ingeruje w prawo własności innego podmiotu i nie spełnia wymogu określonego w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego; 3) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia wspólnocie mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] czynnego udziału w postępowaniu, przyjęcie, że odwołanie wniesione przez wspólnotę mieszkaniową jest niedopuszczalne i wskazanie, iż skoro za strony zostali uznani poszczególni właściciele, to nie ma podstaw by za stronę uznać skarżącą Wspólnotę; 4) art. 28 w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania, mimo że skarżącej Wspólnocie przysługiwał przymiot strony postępowania w niniejszej sprawie; 5) art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji udzielającej pozwolenia na rozbiórkę, pomimo tego, że w budynku gospodarczym, który został objęty decyzją, znajdują się instalacje: kanalizacji i wentylacji, stanowiące część nieruchomości będącej własnością skarżącej Wspólnoty, a Wspólnota nie wyraziła zgody na dokonanie ich rozbiórki; 6) art. 20 ust. 4 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo tego, że dołączone do projektu rozbiórki oświadczenie nie zostało podpisane przez projektanta. W oparciu o te zarzuty skarżąca Wspólnota wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że prawidłowo stwierdził organ odwoławczy, iż podstawę normatywną, miarodajną dla oceny przymiotu stron postępowania w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 28 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wprawdzie reguły wykładni językowej mogą prowadzić do wniosku, że powołany przepis stosuje się także do postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego, to opierając się jednak na wynikach wykładni funkcjonalnej art. 28 Prawa budowlanego przyjmuje się, że przyjęcie takiego poglądu pozostawałoby w sprzeczności z funkcją tego przepisu. Ma on bowiem na celu określenie stron postępowania, z uwagi na możliwe ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich, spowodowane przez obiekt budowlany, który zostanie wybudowany. Wynika to z tego, że ustawodawca odwołuje się w treści omawianego przepisu do pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu budowlanego", zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Oczywiste jest zaś, że w przypadku rozbiórki obiektu budowlanego określenie stron postępowania administracyjnego w nawiązaniu do obiektu budowlanego, którego to postępowanie ma dotyczyć, nie byłoby możliwe, ponieważ nie da się określić obszaru oddziaływania nieistniejącego obiektu budowlanego (zob. wyrok NSA z 6 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3099/17). Z powyższego wynika, że ustalenie kręgu stron postępowania rozbiórkowego następuje na zasadach ogólnych, czyli na podstawie art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jakkolwiek organ odwoławczy zastosował właściwy przepis prawa dla ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego w rozstrzyganej sprawie, to oceny tej dokonał w sposób wadliwy, błędnie uznając, że skarżącej Wspólnocie Mieszkaniowej nie przysługiwał status strony tego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że interes prawny, o którym mowa w powołanym art. 28 k.p.a., stanowi kwalifikowany interes faktyczny, oparty na określonym przepisie prawa powszechnego, odnoszącym się wprost do sytuacji danego podmiotu. Interes prawny występuje więc, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Jednocześnie, istotne dla oceny interesu prawnego, przy jej dokonywaniu w zakresie tego, czy podmiot jest stroną postępowania nie jest to, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie, czy interes taki podmiotowi przysługiwał (zob. wyroki NSA: z 2 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2164/97 i z 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 451/13). Zaskarżoną decyzją Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniami skarżącej Wspólnoty i A. K. od decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] r., znak: [...], a także utrzymał w mocy tę decyzję. Wskazaną zaś decyzją organ pierwszej instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego i ogrodzenia na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w L.. W rozpoznawanej sprawie jest niekwestionowane, że nieruchomość, na której znajduje się obiekt budowlany objęty pozwoleniem na rozbiórkę udzielonym przez organy obu instancji, graniczy bezpośrednio z nieruchomością położoną przy ul. [...] w L., oznaczonej jako działka nr ewid. [...], na której znajduje się budynek mieszkalny skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla oceny, czy Wspólnocie tej przysługiwał interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniający uznanie ją za stronę postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. W myśl art. 3 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2019 r. poz. 737 ze zm.) nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Zgodnie z art. 6 tej ustawy, ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową; wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Z powyższego wynika, na co zasadnie wskazano w skardze, że w postępowaniu w sprawach z zakresu prawa budowlanego mających związek z nieruchomością wspólną, legitymację do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli lokali, ma utworzona przez nich wspólnota mieszkaniowa. Ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy bowiem – zgodnie z cytowanym art. 6 ustawy o własności lokali – wspólnotę mieszkaniową, która może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. W sprawach tego rodzaju, interes właścicieli poszczególnych lokali chroniony jest zatem przez wspólnotę mieszkaniową, która to występuje wówczas w postępowaniu jako strona. Właściciel lokalu będący członkiem wspólnoty mieszkaniowej może być stroną takiego postępowania jedynie wówczas, gdy wykaże, że planowane roboty budowlane będą miały – w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego – bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki, że będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do lokalu (zob. przykładowo: wyroki NSA: z 19 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1059/15, z 6 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1996/16 oraz z 29 października 2019 r., sygn. akt II OSK 595/19). Inaczej mówiąc, jak zasadnie podniesiono w skardze, w sprawach z zakresu prawa budowlanego związanych z nieruchomością wspólną zasadą jest, że stroną postępowania jest wspólnota mieszkaniowa, którą reprezentuje zarząd, a jedynie wyjątkowo za stronę tego postępowania, niezależnie od występującej w tym postępowaniu wspólnoty, uznać można właściciela lokalu, o ile wykaże się on własnym, indywidualnym interesem prawnym. Przy tym właściciel lokalu, który pragnie włączyć się w proces inwestycyjno-budowlany może – niezależnie od tego, czy posiada interes prawny, czy też nie – w toku całego tego procesu realizować uprawnienia kontrolne względem zarządu, przeciwdziałając niewłaściwym w jego ocenie decyzjom samego zarządu lub całej wspólnoty (zob. wyrok NSA z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2266/13). Jako całkowicie bezzasadne ocenić zatem należy stanowisko Wojewody, który za strony postępowania w niniejszej sprawie uznał między innymi współwłaścicieli opisanej wyżej nieruchomości – działki nr [...] przy ul. [...] w L., na której znajduje się budynek mieszkalny skarżącej Wspólnoty, a zarazem odmówił przymiotu strony postępowania tejże Wspólnocie, która – z mocy przywołanych wyżej przepisów ustawy o własności lokali – reprezentuje wszystkich swoich członków – właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych również w zakresie ich ogólnych interesów dotyczących wyodrębnionych lokali mieszkalnych (zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2047/10). Zasadne więc okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa wskutek nieuznania skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej za stronę postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, mimo że w sprawie tej przysługiwał jej interes prawny w myśl art. 28 k.p.a., co wynikało z faktu, że postępowanie administracyjne dotyczyło interesów Wspólnoty Mieszkaniowej jako ogółu właścicieli i związane było z nieruchomością wspólną. Wskazane wyżej uchybienie niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Z uwagi na charakter stwierdzonego uchybienia, Sąd nie odnosił się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, albowiem w wyniku uchylenia zaskarżonej decyzji sprawa niniejsza będzie podlegała ponownemu rozpoznaniu w swym całokształcie przez organ drugiej instancji. Obowiązkiem organu będzie należyte przeanalizowanie wszystkich istotnych kwestii, w tym również wynikających z tychże zarzutów. Rozpoznając ponownie sprawę, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., organ odwoławczy uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Obowiązkiem organu będzie wyczerpujące wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w celu zakończenia prowadzonego w sprawie postępowania w sposób prawem przewidziany. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.