II SA/Lu 55/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 9 sierpnia 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta Z. decyzją z 9 sierpnia 2018 r., znak: [...] [...], wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 1b pkt 2 oraz ust. 5 pkt 2a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.; dalej także: u.ś.r.), orzekł o odmowie przyznania Z. N. (dalej: skarżący) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną I. N.. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił, że decyzja ta narusza art. 17 ust. 1b u.ś.r., poprzez odmowę przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną, pomimo uznania tego przepisu wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Po rozpatrzeniu tego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także: Kolegium) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, że decyzja ta mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jak wskazało Kolegium, rację ma skarżący, że z uwagi na przywołany przez niego wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie było podstaw do odmowy przyznania mu wnioskowanego świadczenia, z uwagi na to, że niepełnosprawność jego żony powstała po ukończeniu przez nią wieku określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jednakże, zdaniem Kolegium, podstawę taką daje inny przepis omawianej ustawy, a mianowicie jej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i pkt 5. Skarżący ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w tym na niepełnosprawną żonę, to zaś oznacza, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opisana w powyższym przepisie. Z tego powodu organ odwoławczy orzekł, że prawidłowo organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, chociaż wskazał wadliwą argumentację tego rozstrzygnięcia. Dlatego też Kolegium orzekło o utrzymaniu decyzji pierwszej instancji w mocy. W skardze do Sądu na powyższą decyzję Kolegium Z. N. zażądał jej uchylenia. Skarżący zarzucił organowi drugiej instancji naruszenie zasad postępowania wyrażonych w art. art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. W skardze opisał szczegółowo przebieg postępowania w sprawie, podkreślając, że poprzez brak profesjonalizmu pracowników organu pierwszej instancji został wprowadzony w błąd, skutkujący pozbawieniem go prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.). W pierwszej kolejności wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (OTK-A 2014, z. 9, poz. 104) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że na skutek powołanego wyroku Trybunału, w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16). Podnosi się przy tym, że nie jest także prawnie istotne powoływanie się na przywołany wyżej fragment uzasadnienia wyroku Trybunału dotyczący skutków wejścia w życie tego wyroku. Sądy wskazują, że stwierdzenie niekonstytucyjności części przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności tej zakwestionowanej części, a skoro sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie dokonanej oceny zgodności z Konstytucją, to znaczy, że nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16). Należy przy tym wskazać, co jest niekwestionowane, że powołany wyżej przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie został dotychczas znowelizowany ani uchylony. Dlatego też, bezczynność ustawodawcy niewykonującego zaleceń Trybunału zawartych w tym wyroku wywołała skutek w postaci braku ochrony jednostek, których prawa zostały naruszone treścią tego przepisu. W tej sytuacji, jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest jednak dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, z 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16, z 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, z 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1853/16, z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1512/16, z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16 i z 11 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1600/16). Z powyższego wynika, że niezmienienie przez ustawodawcę treści art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, poprzez przywrócenie równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, powoduje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem – ustawodawca nie podjął bowiem i w tym zakresie żadnych działań. Prawidłowo zatem wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że stwierdzenie niezgodności art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP ma ten skutek, że dla oceny, czy skarżącemu w niniejszej sprawie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, nie ma znaczenia kiedy powstała niepełnosprawność jego żony. W konsekwencji Kolegium trafnie oceniło jako błędne stanowisko organu pierwszej instancji, zawarte w uzasadnieniu jego decyzji, jakoby fakt, iż niepełnosprawność żony skarżącego powstała po ukończeniu przez nią wieku określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. uniemożliwiał przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. Prawnie wadliwe było jednak stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym w rozpoznawanej sprawie zachodzi negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2017 r. poz. 2092 ze zm.). Zdaniem Sądu, dokonana przez organ drugiej instancji wykładania tego przepisu, w której organ ten oparł się jedynie na literalnym brzmieniu powołanego przepisu narusza zasadę demokratycznego państwa prawa określoną w art. 2 Konstytucji RP. Podkreślić bowiem należy, że ratio legis regulacji zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. sprowadza się do tego, aby uniemożliwić osobom uprawnionym równoczesne pobieranie świadczeń – specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, których istotą jest zrekompensowanie opiekunowi utraty dochodów, w związku z rezygnacją z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W ocenie Sądu przepis ten należy interpretować w taki sposób, że nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwóch lub więcej wymienionych w nim świadczeń, natomiast stronie przysługuje prawo wyboru z którego z nich chce skorzystać. Strona ma również prawo do zmiany zdania w tym zakresie i w tym znaczeniu ustalenia prawa do jednego z wymienionych w omawianym przepisie o świadczeń nie wyklucza, w przypadku zmiany okoliczności i spełnienia warunków ubiegania się o przyznania innego świadczenia. Warunkiem jednak jego wypłaty jest rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia (zob. wyroki WSA w Lublinie z 13 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 949/17 i z 20lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1062/17). Podkreślić zatem trzeba, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, iż wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich zostało już przyznane wcześniejszą decyzją (zob. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18). Oznacza to, że w niniejszej sprawie powodem odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z związku z opieką nad niepełnosprawną żoną nie mógł być fakt pobierania przez niego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tym samym zaskarżona decyzja narusza nie tylko powołane przepisy prawa materialnego, lecz również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., brak było bowiem podstaw do utrzymania w mocy prawnie wadliwej decyzji organu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę, organy – stosownie do art. 153 p.p.s.a. – będą zobowiązane uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku. Wymaga przy tym wskazania, że zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie zachodzi konieczność rezygnacji przez skarżącego z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Z uwagi zatem na stwierdzenie, że skarżący spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, organ winien umożliwić mu uzyskanie świadczenia zgodnego z jego wolą. Nie można przy tym wykluczyć możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 155 k.p.a., dotyczącego zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym, przy spełnieniu przesłanek w nim wymienionych. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w takim przypadku organ może przykładowo jednocześnie (tego samego dnia) przyznać stronie świadczenie pielęgnacyjne i uchylić decyzję przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, bądź też nawet rozstrzygnąć o tych uprawnieniach w jednej decyzji (zob. wyroki NSA z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18 i z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1676/18). Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.