II SA/Lu 550/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Anna Ostrowska Protokolant Specjalista Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2025 r. sprawy ze skargi C. E. i L. K. Spółki Akcyjnej w L. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 24 czerwca 2025 r., znak: IF-V.7840.4.23.2025.DB w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia 24 czerwca 2025 r., nr IF-V.7840.4.23.2025.DB Wojewoda Lubelski po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. (dalej jako skarżąca/Spółka) utrzymał w mocy decyzję Starosty Puławskiego z dnia 23 kwietnia 2025 r. odmawiającą Spółce zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę komór składowych z częścią socjalno-biurową z instalacjami wewnętrznymi: c.o., wentylacji mechanicznej, chłodniczą, wod.-kan., elektryczną; instalacjami zewnętrznymi: kanalizacji deszczowej i kanalizacji sanitarnej do bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne oraz budowę: zestawu zbiorników ppoż. ze studzienką ssawną i stanowiskiem czerpania wody, zbiornika na wody opadowe, utwardzenie placów, dróg wewnętrznych i miejsc parkingowych oraz przebudowę wagi samochodowej na działkach o nr ewid.: [...] i [...] w obrębie K., gm. K.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie wszczęto na wniosek Spółki z 15 maja 2024r. Postanowieniem z dnia 7 czerwca 2024r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (aktualnie: tj. Dz.U. 2025r. poz.418, dalej jako "pr. bud.") .został na Spółkę nałożony obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości (12 punktów). W wykonaniu tego obowiązku Spółka złożyła uzupełniającą dokumentację z 18 września 2024r., a następnie z 18 marca 2025r. W ocenie organu I instancji, nie wszystkie nieprawidłowości zostały usunięte, dlatego na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 pr. bud. organ odmówił udzielenia Spółce pozwolenia na budowę. Rozpatrując odwołanie Spółki, Wojewoda Lubelski przyznał rację skarżącej co do usunięcia części nieprawidłowości, natomiast podzielił stanowisko organu I instancji, że kilka z nich w dalszym ciągu nie została usunięta, wobec czego organ odwoławczy zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Przede wszystkim organ odwoławczy stwierdził niewykonanie przez Spółkę obowiązku określonego w pkt. 7 postanowienia z 7 czerwca 2024r., który został sformułowany następująco: "Wykazać spełnienie wymagań wynikających z zapisów § 14 ust. 56 pkt 5 w zw. z pkt 3c uchwały nr XXVI/271/2018 Rady Gminy Kurów z dnia 29 maja 2018r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - etap II miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Kurów Nr XX/138/2001 z dnia 21 czerwca 2001 roku. - dot. maksymalnej wysokości projektowanego budynku". Organ odwoławczy ustalił, że działka nr ewid. [...] położona jest częściowo w terenie oznaczonym symbolem N45 P, częściowo w terenie o symbolu N70 RP, zaś działka nr ewid. [...] położona jest w części w terenie oznaczonym symbolem 98 RM,RU, a w części w terenie o symbolu N70 RP. Wyjaśnił, że zagospodarowania terenów o symbolu N45 P oraz N70 RP regulują postanowienia uchwały nr XX/138/2001 Rady Gminy w Kurowie z dnia 21 czerwca 2001 r. w sprawie dokonania zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kurów (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2001r., nr 71, poz. 1106 ze zm., dalej jako "uchwała z 2001r."), zaś zagospodarowania terenów o symbolu 98 RM,RU regulują zapisy uchwały nr XXVI/271/2018 Rady Gminy Kurów z dnia 29 maja 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] - etap II (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2018 r., poz. 3154, dalej jako "uchwała zmieniająca z 2018r./uchwała z 2018r."). Sporną inwestycję przewidziano w terenach o symbolu N45 P oraz 98 RM,RU. Zgodnie z § 29 uchwały z 2001r. obszar oznaczony symbolem N45 P przeznaczony jest pod usługi publiczne z zakresu przemysłu. Na tym terenie obowiązują, jak dla całego terenu wsi K., odpowiednie ustalenia zawarte w rozdziale II "Obowiązujące zasady polityki przestrzennej". Przewidują one m.in. że dla zabudowy usługowej, produkcyjnej i magazynowej ustala się następujące wymagania: wysokość zabudowy zróżnicowana, uzależniona od wymogów technologicznych, preferuje się zabudowę jednokondygnacyjną (§ 8 ust. 10 pkt 1 uchwały z 2001r.) Natomiast zgodnie z § 14 ust. 56 uchwały z 2018r. dla terenu oznaczonego symbolem 98 RM,RU ustala się: przeznaczenie wielofunkcyjne: tereny zabudowy zagrodowej oraz obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (pkt 1), zasady realizacji budynków gospodarczych, inwentarskich, garażowych lub łączących wymienione funkcję: (...) c) maksymalna wysokość budynków do 10 m, z zastrzeżeniem, że w gospodarstwach specjalistycznych dopuszcza się większą wysokość budynków podyktowaną profilem i wymogami prowadzonej produkcji rolnej (pkt 3), możliwość lokalizacji budynków służących przechowywaniu i przetwórstwu produktów rolnych, parametry budynków zgodnie z pkt 3 (pkt 4) (...). Organ odwoławczy stwierdził, że sporny obiekt, tj. komora składowa służąca magazynowaniu produktów spożywczych w warunkach mroźniczych, z zapleczem socjalno-biurowym nie spełnia tego warunku, ponieważ ma wysokość 19,19 m. Zdaniem organu, do tego typu budynków nie może mieć zastosowania wyjątek przewidujący wysokość ponad 10m, ponieważ taki wyjątek dotyczy tylko gospodarstw specjalistycznych, w których większa wysokość budynków podyktowana jest profilem i wymogami prowadzonej produkcji rolnej. Wyjątku tego nie powinno się interpretować w sposób rozszerzający, a więc umożliwiający projektowanie budynków do przechowywania i przetwórstwa produktów rolnych albowiem budynki te nie służą produkcji rolnej. Według zgromadzonego materiału na działkach nr ewid. [...] i [...] nie jest prowadzone żadne gospodarstwo związane z produkcją rolną, hodowlaną czy ogrodniczą polegającą na wytwarzaniu produktów roślinnych lub zwierzęcych w stanie nieprzetworzonym, w tym specjalistyczne. Z wyjaśnień inwestora wynika, że na działkach tych prowadzona jest działalność związana z magazynowaniem i przetwórstwem produktów rolnych. Dopuszczalności zaprojektowania przedmiotowego budynku o wysokości powyżej 10 m nie można wywieść również z zapisów uchwały z 2001r., regulujących zasady zagospodarowania terenu N45 P, stanowiących, że w przypadku m.in. zabudowy magazynowej jej wysokość uzależniona jest od wymogów technologicznych. Zdaniem Wojewody, okoliczności podnoszone przez inwestora, które przemawiają za planowaną wysokością budynku, takich jak: maksymalizacja efektywnego wykorzystania przestrzeni, zwiększenie wydajności procesów składowania, zwiększenie bezpieczeństwa i optymalizacja zarządzania zgromadzonymi towarami oraz możliwość dostosowania do zmian na rynku, nie można uznać za wymogi związane z technologią magazynowania, które nakazują zaprojektować planowany magazyn o określonej wysokości. Na takie wymogi w związku z projektowaną wysokością, czyli 19,9 m, nie wskazano także w projekcie budowlanym. Zdaniem organu odwoławczego nie usunięto również nieprawidłowości w zakresie pkt 3 postanowienia z 7 czerwca 2024r., którym nakazano Spółce "Wyjaśnić zakres planowanego zamierzenia budowlanego (we wniosku i złożonej dokumentacji projektowej) w odniesieniu do przedłożonego projektu - dotyczy niezbędnej infrastruktury, ze wskazaniem zakresu objętego wnioskiem w legendzie części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu". Nazwa zamierzenia budowlanego określona we wniosku i dokumentacji projektowej jest niespójna z zakresem planowanych przez inwestora robót budowlanych. Dotyczy to wagi samochodowej - nie jest jasne, czy waga ma być "przebudowana" czy też przeniesiona, a także budowy zbiornika na wody opadowe (zbiornik był objęty pierwotnym projektem, natomiast projekt poprawiony już go nie obejmuje, a kanalizacja deszczowa ma być podłączona bezpośrednio do istniejącego zbiornika retencyjno- rozsączającego). Zdaniem Wojewody, pozostały również nieprawidłowości w zakresie pkt 4e postanowienia z 7 czerwca 2024r. dotyczącego uzupełnienia części opisowej projektu zagospodarowania działki o "opracowanie zestawienia powierzchni w odniesieniu do terenu objętego zakresem opracowania - tj. terenu oznaczonego jako 98 RM, RU zgodnie z załącznikiem nr [...] do uchwały z 2018r. oraz terenu oznaczonego jako N45 P, zgodnie z załącznikiem do uchwały z 2001r. w zakresie rozliczenia powierzchni oddzielnie dla ww. terenów, w celu weryfikacji wymagań wynikających z niniejszych uchwał". W ocenie organu II instancji w dokumentacji projektowej nie ma jednoznacznej informacji, czy wskazana w zestawieniu powierzchnia działek nr ewid. [...] i [...] to powierzchnia odpowiadająca obszarom pod zabudowę (czy dotyczy tylko terenu N45 P oraz terenu 98 RM,RU), czy też powierzchnia całkowita (obejmująca również tereny N70 RP). Zdaniem organu, dla wykazania zgodności inwestycji z postanowieniami planu należało sporządzić zestawienia dla działek budowlanych, tj. dla całości obszarów N45 P oraz 98 RM, RU, a nie tylko dla obszaru objętego niniejszym opracowaniem. Nie usunięto również nieprawidłowości wskazanych w pkt 4 lit. f (uzupełnienie informacji o obszarze oddziaływania obiektu (pkt 7) - dot. oddziaływania planowanej inwestycji której działalność może powodować powstanie uciążliwości dla otoczenia - hałas lub drgania) oraz w pkt 6 lit. c (załączenie opracowania w pkt 9.4 dot. ochrony przed hałasem i drganiami, w związku z projektowanymi urządzeniami i ruchem komunikacyjnym, w nawiązaniu do terenów sąsiednich, zgodnie z § 323. 324 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej jako rozporządzenie ws. w.t.") wykazaniem spełnienia wymagań wynikających z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku). Organ podniósł, że wprawdzie w poprawionym projekcie przedstawiono działania chroniące środowisko przed hałasem na etapie eksploatacji zakładu, ale nie podano jaki poziom hałasu będzie generowany przez inwestycję i jej poszczególne źródła. Stwierdzono jedynie, że nie przewiduje się przekroczenia dopuszczalnych norm, które dla pory dnia wynoszą 55 dB, a dla pory nocnej wynoszą 45 dB. Inwestor określił zaś parametry akustyczne dla funkcjonującego już na terenie objętym opracowaniem projektowym zakładu przedsiębiorstwa "[...]", natomiast nie przedstawił danych o poziomie hałasu, jaki będzie generowany przez sporną inwestycję. Pozostały także niewyjaśnione kwestie zawarte w pkt 5 lit. g (uzupełnić część rysunkową projektu zagospodarowania działki w zakresie wyjaśnienia dot. projektowanej kanalizacji deszczowej a mianowicie jej wylotu i przedstawienie sposobu zagospodarowania wód opadowych lub roztopowych) oraz w pkt 6 lit. a (uzupełnić część opisową projektu architektoniczno-budowlanego o informację na temat ilości, jakości i sposobu odprowadzania ścieków oraz wód opadowych (§20 ust. 1 pkt 9a rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, dalej jako "rozporządzenie ws. projektu"), w odniesieniu do zapisów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia 17.05.2024r. wraz z opracowaniem rozwiązań projektowych w zakresie odprowadzenia wód opadowych projektowanej inwestycji, poparte obliczeniami, w celu wyeliminowania uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, związanych z zagrożeniem zalewania, z uwzględnieniem § 29 rozporządzenia ws. w.t. z nawiązaniem do projektu zagospodarowania działki (§ 8 ust. 3 pkt 2 w/w rozporządzenia). Organ odwoławczy stwierdził, że w wykonaniu tego obowiązku uzupełniono część opisową projektu architektoniczno-budowlanego wskazując, że do zagospodarowania wód odpadowych i roztopowych projektuje się instalację kanalizacji deszczowej złożoną z zestawów zbiorników podłączonych do istniejącego ziemnego zbiornika retencyjno-infiltracyjnego zgodnie z decyzją PGW WP. W związku z takim rozwiązaniem, zmianie uległa również część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu, która jednak nie objęła całości projektowanej kanalizacji (tj. istniejącego zbiornika retencyjno-rozsączającego oraz tego odcinka kanalizacji, który stanowi przyłącze do tego zbiornika), co jest niezgodne z § 15 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia ws. projektu. Poza tym poprawiony projekt w miejscu oznaczonym jako odwodnienie jest nieczytelny z uwagi na nałożenie się kilku warstw określających sporną kanalizację. Końcowo Wojewoda stwierdził, że nadal istnieją wątpliwości co do wykonania pkt 5 lit. a postanowienia z 7 czerwca 2024r. dotyczące "uzupełnienia części rysunkowej projektu zagospodarowania działki w zakresie rozwiązania kolizji planowanej inwestycji z istniejącym obiektem (słupem)". W przedłożonym 18 marca 2025 r. poprawionym projekcie zagospodarowania terenu w formie graficznej istnieje rozbieżność między legendą a rysunkiem (w legendzie słup został oznaczony jako obiekt do usunięcia, jednak na rysunku nie odzwierciedlono projektowanej likwidacji tego słupa). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Spółka [...] domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji zarzucając ich wydanie z naruszeniem: 1). § 14 ust. 56 pkt 3 lit. c w zw. z § 14 ust. 56 pkt 5 uchwały z 2018 r. w zw. z § 8 ust. 10 pkt 1 uchwały z 2001 r. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepisy tych planów nie pozwalają na budowę obiektów służących przechowywaniu i przetwórstwu produktów rolnych wyższych niż 10 m, podczas gdy odesłanie zawarte w § 14 ust. 56 pkt. 5 uchwały z 2018r. ma charakter pełny, a zatem wyjątek od maksymalnej wysokości budynków zawarty w § 14 ust. 56 pkt 3 lit. c uchwały z 2018r. powinien być odpowiednio stosowany także w odniesieniu do budynków służących przechowywaniu i przetwórstwu produktów rolnych, tj. znajdować odpowiednie zastosowanie w przypadku specjalistycznych zakładów przetwórstwa, jeśli większa wysokość budynku podyktowana jest profilem i wymogami świadczonej usługi rolnej; zdaniem skarżącej inwestycja spełnia warunki określone w § 14 ust. 56 pkt 5 w zw. z pkt. 3c uchwały z 2018r., a jednocześnie uchwała z 2001r. nie przewiduje ograniczeń w zakresie maksymalnej wysokości projektowanej zabudowy w obszarze oznaczonym symbolem N45 P; 2). art. 35 ust. 1 oraz ust. 3 pr. bud. poprzez przekroczenie zakresu kontroli dokonywanej w ramach tego przepisu i odmowę udzielenia pozwolenia na budowę, pomimo tego, że postanowienie z 7 czerwca 2024 r. było wadliwe zarówno w warstwie merytorycznej (wadliwe ustalenie naruszeń), jak i formalnej (nieprecyzyjne wymienienie nieprawidłowości i sposobu ich uzupełnienia), a Spółka wykonała nałożone tym postanowieniem obowiązki: A) w zakresie nazwy zamierzenia budowlanego – Spółka podniosła, że stwierdzone przez organ odwoławczy "niespójności" nie mieszczą się w zakresie kontroli kompletności projektu budowlanego, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt. 3 pr. bud., a więc nie mogły uzasadniać odmowy udzielenia pozwolenia na budowę; ponadto wyjaśniła, że nazwę określiła zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o pozwolenie na budowę (Dz. U. poz. 410), bowiem rozporządzenie ws. projektu budowlanego nie przewiduje przepisów określających szczegółowo co powinna zawierać strona tytułowa projektu budowlanego w części dotyczącej nazwy zamierzenia budowlanego; B) w zakresie stwierdzenia, że nie przedstawiła zestawienia powierzchni w odniesieniu do terenu objętego zakresem opracowania wskazała, że zestawienie odnosi się zarówno do terenu inwestycji objętego wnioskiem (tzw. "zestawienie powierzchni dla zakresu opracowania"), jak też dla całego obszaru działek, choć jedynie część działek objęta jest zakresem opracowania (str. 17-19 Projektu zagospodarowania terenu); poza tym w postanowieniu nakazano odniesienie się "do terenu budowlanego przedstawionego na załącznikach graficznych ww. uchwał miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", co nie znajduje umocowania w przepisach - definicja "udziału powierzchni biologicznie czynnej" (art. 2 pkt. 29 u.p.z.p.) nakazuje odnoszenie tej powierzchni do całej powierzchni działki budowlanej, a więc niezależnie od określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub innych aktach prawa ograniczeń czy zakazów w lokalizacji zabudowy; C) w zakresie obowiązku wskazania parametrów technicznych urządzeń i wyposażenia związanego z przeznaczeniem obiektu, stanowiących potencjalne źródło hałasu i drgań, Spółka podniosła, że w świetle § 20 ust. 1 pkt 9 lit. d rozporządzenia ws. projektu, część opisowa projektu architektoniczno-budowlanego powinna zawierać parametry techniczne "obiektu budowlanego", a zatem obiektu zdefiniowanego w art. 3 ust. pkt 1 pr. bud.), natomiast urządzenia techniczne niestanowiące części składowych budynków, nie mieszczą się w tej definicji; zgodnie z § 23 pkt 5 cyt. rozporządzenia dane dotyczące tego rodzaju urządzeń stanowić mogą element części opisowej projektu technicznego, a więc odrębnej części projektu budowlanego, zaś jako taki nie podlega kontroli organu w trybie art. 35 ust. 1 pr. bud.; D) w zakresie nieprawidłowości dotyczących projektowanej kanalizacji deszczowej spółka podniosła, że pominięty fragment opracowania dotyczy elementu istniejącego tj. zbiornika retencyjno-rozsączającego, w zakresie którego Spółka nie planuje wykonywania robót budowlanych; nie ma więc podstaw do żądania objęcia go rozwiązaniami projektowymi; z przepisów §15 ust. 2 pkt 11 i pkt 3 rozporządzenia ws. projektu nie wynika obwiązek określania istniejących elementów układu sieci i urządzeń uzbrojenia terenu wraz z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych; E) w zakresie sposobu przedstawienia odwodnienia na poprawionym projekcie zagospodarowania terenu, Spółka podniosła, że przepisy rozporządzenia ws. zakresu projektu budowlanego nie wymagają przedstawienia rzutów czy przekrojów pozwalających na zobrazowanie wzajemnych relacji pomiędzy poszczególnymi elementami części rysunkowej takiego projektu, poza tym wyjaśniła że odwodnienie liniowe zostało zaprojektowane na wjeździe głównym na teren zakładu przez jego całą szerokość; 3). art. 35 ust. 3 pr. bud. polegające na niewydaniu ponownego postanowienia nakładającego na Spółkę obowiązek usunięcia nieprawidłowości nowych/innych w zakresie wskazanym w ww. pkt. D i E oraz w zakresie nieodzwierciedlania na mapie projektu zagospodarowania terenu oznaczenia słupa oświetleniowego jako obiektu do likwidacji. W uzasadnieniu Spółka rozwinęła argumentację dotyczącą pierwszego zarzutu tj. wadliwej wykładni §14 ust. 56 pkt 3 lit. c w zw. z §14 ust. 56 pkt 5 uchwały z 2018r. w zw. z § 8 ust. 10 pkt 1 uchwały z 2001r. Zdaniem Spółki, przepis §14 ust. 56 pkt 5 uchwały z 2018r. ma charakter odsyłający [do §14 ust. 56 pkt 3 lit. c]. Zastosowanie przepisu §14 ust. 56 pkt 3 powinno nastąpić w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla realizacji celów i funkcji odesłania tj. zapewnienia w terenie oznaczonym symbolem 98 RM, RU możliwości realizacji budynków służących przechowywaniu i przetwórstwu produktów rolnych o parametrach tożsamych z parametrami budynków gospodarczych, inwentarskich, garażowych lub łączących te funkcje. Opowiedzieć należy się zatem za możliwością podstawienia do normy §14 ust. 56 pkt. 3 pojęć użytych w §14 ust. 56 pkt. 5 tj. za możliwością skorzystania z wyjątku dotyczącego maksymalnej wysokości budynków do 10,0 m także w przypadku specjalistycznych zakładów przetwórstwa, jeśli większa wysokość budynku podyktowana jest profilem i wymogami świadczonej usługi rolnej. Spółka podniosła, że § 14 ust. 56 pkt 1 określa jako równoważne obie przewidziane dla tego terenu funkcje tj. lokalizację zabudowy zagrodowej (w tym budynków gospodarczych, inwentarskich, garażowych) oraz lokalizację obiektów obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, realizowanej - w przekonaniu skarżącej – m.in. poprzez lokalizację budynków służących przechowywaniu i przetwórstwu produktów rolnych. Wskazała, że zaprojektowany obiekt komór składowych (stanowiący rozbudowę obiektów firmy [...] znajdujących się na tej działce, jak i na działkach sąsiednich zgodnie z §14 ust. 56 pkt 5), służący przechowywaniu produktów rolnych (owoców i warzyw), obejmujący pomieszczenia magazynowe, komory mroźnicze wraz z pomieszczeniami technicznymi i pomocniczymi, stanowi magazyn wysokiego składowania, a jego wysokość (19,19 m) jest uzasadniona wymogami dochowania maksymalnej wydajności i energooszczędności obiektu. Spółka wskazała na liczne zalety magazynów wysokich: maksymalizację efektywnego wykorzystania przestrzeni, zwiększenie wydajności procesów składowania, zwiększenie bezpieczeństwa i optymalizację zarządzania zgromadzonymi towarami poprzez lepszą kontrolę, elastyczność rozwiązania zapewniającą możliwości dodawania kolejnych regałów lub automatycznych urządzeń w miarę wzrostu działalności, co zapewnia dostosowanie do zmieniających się wymagań rynku. Ze względu na powyższe cechy, wskazany rodzaj zabudowy magazynowej w znacznie większym stopniu, niż magazyny niższe, realizuje założenia i cele europejskiej polityki klimatycznej. Projektowanie i realizacja magazynów wysokiego składowania (powyżej 10 m) powinna więc być rozumiana jako wymóg technologiczny, o którym mowa w § 8 ust. 10 pkt 1 uchwały z 2001r. i jako taka jest dopuszczalna w świetle z §14 ust. 56 pkt 5 w zw. z pkt. 3c uchwały z 2018r. jako realizująca w maksymalnym stopniu wartości wskazane w art. 5 pr. bud., a zwłaszcza wymogi dotyczące oszczędności energii i izolacyjności cieplnej i zrównoważonego wykorzystania zasobów naturalnych, a także bezpieczeństwa użytkowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Dla porządku należy wskazać, że decyzja została wydana na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 pr. bud. na skutek niewykonania postanowienia organu wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 pr. bud. nakładającego na skarżącą obowiązek usunięcia nieprawidłowości dokumentacji projektowej. Kluczowa nieprawidłowość dotyczyła zgodności spornej inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wysokości projektowanego obiektu (pkt 7 postanowienia). Tryb przewidziany w art. 35 ust. 3 pr. bud. umożliwia inwestorowi doprowadzenie projektu do zgodności z ustaleniami miejscowego planu. Jednakże w sytuacji, gdy zachodzi zasadnicza sprzeczność planowych robót z planem miejscowym, organ jest uprawniony i zobowiązany do odmowy udzielenia pozwolenia na te roboty, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud., bez wyczerpywania trybu określonego w art. 35 ust. 3 pr. bud. Organy nie mogą wzywać inwestora do usunięcia braku nieusuwalnego (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2020 r., sygn. akt II OSK 729/18 i cyt. tam orzecznictwo). W rozpatrywanej sprawie kwestia dopuszczalności usytuowania obiektu na wskazanym terenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego była rozstrzygająca w sprawie, niezależnie od pozostałych nieprawidłowości wymienionych w postanowieniu z 7 czerwca 2024r. Z przedstawionej przez inwestora dokumentacji projektowej, w tym z decyzji Wójta Gminy K. z dnia 17 maja 2024r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, wynika, że przedmiotem inwestycji jest budowa budynku komór składowych (nazywanego w dokumentacji zamiennie jako komora mroźnicza, budynek magazynowy) z częścią socjalno-biurową i niezbędną infrastrukturą techniczną. Przedsięwzięcie polega na "rozpoczęciu nowej działalności związanej z usługowym składowaniem produktów rolnych w oparciu o nowy budynku komór składowych w miejscowości K." (k.45 projektu zagospodarowania terenu). Jak wskazano w decyzji środowiskowej, zgodnie z informacjami przedstawionymi w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, planowana inwestycja obejmuje budowę budynku przeznaczonego do składowania gotowych produktów rolnych, w tym mrożonych warzyw i owoców. Inwestycję zakwalifikowano na podstawie § ust. 1 pkt 54 lit. "b" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - "zabudowa przemysłowa (...) lub magazynowa (...)." Inwestycja została zaplanowana na działkach nr ewid. [...] i [...]: działka nr ewid. [...] leży w terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w brzmieniu nadanym uchwałą z 2001r., symbolem N45 P - usługi publiczne z zakresu przemysłu, a w części w terenie objętym symbolem N70 RP – uprawy polowe bez prawa zabudowy, z kolei działka nr ewid. [...] znajduje się w obszarze o symbolu 98 RM, RU - zabudowa zagrodowa oraz obsługa produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, wprowadzonym uchwałą zmieniającą z 2018r., a w części w terenie N70 RP. Z załączonego do akt uzupełnienia w projekcie budowlanym na dzień 18 marca 2025r. ("III. Cześć rysunkowa projektu zagospodarowania terenu" s.28 oraz Informacje i dane, s.20, 17) wynika, że sporny budynek magazynowy ma być usytuowany na obu działkach, jednak w przeważającej części na działce nr ewid. [...] (1621,69 m2), a więc w obszarze 98 RM, RU, tylko w niewielkiej części obiekt został przewidziany na działce nr ewid. [...] (534,55 m2) w części oznaczonej w planie symbolem N45 P. Stosownie do § 14 ust. 56 uchwały zmieniającej z 2018r. – Dla terenu oznaczonego symbolem 98 RM,RU wyznaczonego w miejscowości K., przedstawionego na załączniku graficznym nr [...], ustala się: 1). przeznaczenie wielofunkcyjne: tereny zabudowy zagrodowej oraz obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych 2). zasady realizacji budynków mieszkalnych (...) 3). zasady realizacji budynków gospodarczych, inwentarskich, garażowych lub łączących wymienione funkcje: a) maksymalna ilość kondygnacji nadziemnych - dwie, b) dachy o nachyleniu głównych połaci dachowych do 45°, c) maksymalna wysokość budynków do 10 m, z zastrzeżeniem, że w gospodarstwach specjalistycznych dopuszcza się większą wysokość budynków podyktowaną profilem i wymogami prowadzonej produkcji rolnej, 4). możliwość lokalizacji budynków służących przechowywaniu i przetwórstwu produktów rolnych, parametry budynków zgodnie z pkt 3; 5). możliwość adaptacji i remontów zrealizowanych budynków w ich istniejącej formie i z obecną funkcją oraz możliwość rozbudowy budynków, a także uzupełnienia zainwestowania nowymi budynkami na warunkach określonych w pkt 2, 3 i 4 (...). Biorąc pod uwagę, że sporny budynek został przewidziany w znacznej części na działce nr ewid. [...], a więc w terenie oznaczonym symbolem 98 RM/RU, to właśnie określone w planie miejscowym zasady zagospodarowania tego terenu są kluczowe dla oceny dopuszczalności usytuowania spornego budynku o wysokości 19,19m. Z przytoczonego przepisu wynika, że w tym terenie dopuszczalna jest po pierwsze zabudowa zagrodowa, a zatem zabudowa funkcjonalnie i organizacyjnie powiązana z gospodarstwem rolnym (zob. np. wyroki NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2674/17 oraz 9 października 2019 r., II OSK 2829/17) oraz po drugie zabudowa w zakresie obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, a zatem zabudowa służąca obsłudze gospodarstw rolnych (produkcyjnych). W obu przypadkach chodzi więc o zabudowę związaną z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. O takim przeznaczeniu spornego terenu świadczy także przepis § 14 ust. 56 pkt 3, który określa rodzaje dopuszczalnych w tym terenie budynków (oprócz mieszkalnych) - gospodarcze, inwentarskie, garażowe i łączące te funkcje, a więc budynków które są charakterystyczne w zabudowie zagrodowej i dla prowadzonej działalności rolniczej. O tym, że na omawianym obszarze 98 RM,RU dopuszczalna zabudowa to zabudowa związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym świadczy jednak przede wszystkim, pkt 2 lit. c omawianego przepisu, który regulując dopuszczalną wysokość budynków (10m) i wyjątki od niej, wprost odwołuje się do gospodarstw, w których prowadzona jest produkcja rolna (w specjalistycznych gospodarstwach rolnych produkcyjnych możliwa jest wyższa zabudowa). Podobnie należy interpretować pkt 4 omawianego przepisu, który dopuszcza możliwość "lokalizacji budynków służących przechowywaniu i przetwórstwu produktów rolnych", a zatem budynków o charakterze magazynowym. Biorąc pod uwagę, że stanowi on kolejną, trzecią grupę budynków w ramach przeznaczenia określonego w pkt 1 (pkt 1 to budynki mieszkalne, pkt 2 to budynki gospodarcze, inwentarskie, garażowe) oraz to, że powyżej omówione regulacje nierozerwalnie łączą zabudowę z prowadzeniem działalności rolniczej, konsekwentnie należy uznać w ramach wykładni funkcjonalnej, że również ta grupa budynków (pkt 4) to budynki towarzyszące zabudowie zagrodowej albo budynki z zakresu "obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych" (pkt 1), a zatem również związane z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Jak natomiast wynika ze wskazanej przez inwestora tj. skarżącą Spółkę, dokumentacji projektowej oraz decyzji środowiskowej, inwestor zaplanował w tym terenie budynek magazynowy związany z usługowym składowaniem produktów rolnych, a zatem nie jest to budynek związany z prowadzonym gospodarstwem rolnym czy produkcją rolną, ma on bowiem charakter wyłącznie usługowy. Jest to budynek o charakterze magazynowym, składowym, który dotyczy wprawdzie produktów rolnych, ale nie jest realizowany w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego (prowadzonej produkcji rolnej). Cechą działalności rolniczej jest wytwarzanie produktów roślinnych lub zwierzęcych w stanie nieprzetworzonym (naturalnym) z własnych upraw albo hodowli lub chowu, w tym m.in. produkcja warzywnicza i sadownicza. (zob. definicja działalności rolniczej, art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, t.j. Dz.U. z 2025r., poz. 163). Trafnie zauważył to organ odwoławczy, stwierdzając w uzasadnieniu, że na spornych działkach nie jest prowadzone żadne gospodarstwo związane z produkcją rolną, hodowlaną czy ogrodniczą polegającą na wytwarzaniu produktów roślinnych w stanie nieprzetworzonym. W świetle omawianego § 14 ust. 56 uchwały z 2018r. w obszarze o symbolu 98 RM,RU nie jest zatem dopuszczalna lokalizacja budynku służącego co prawda przechowywaniu i magazynowaniu produktów rolnych, ale wyłącznie w ramach działalności usługowej, a nie działalności rolnej prowadzonej na tym terenie. Za takim rozumieniem omawianego przepisu przemawia także unormowanie zawarte w jego pkt. 15, który stanowi, że ze względu na położenie terenów w granicach [...] Parku Agroekologicznego – konieczne jest przestrzeganie w szczególności ustaleń ogólnych zawartych w § 5 ust. 7 (...). Zgodnie natomiast z § 5 ust. 7 - Dla terenów [[...] Parku Agroekologicznego] obowiązuje: (...) 4). dążenie do rozwoju rolnictwa ekologicznego. Takie sformułowanie nie pozostawia żadnych wątpliwości co do rolniczego, a nie przemysłowego/ usługowego, magazynowego przeznaczenia obszaru o symbolu 98 MR/RU. Taka interpretacja omawianego przepisu wynika nie tylko z wykładni funkcjonalnej, ale również z wykładni systemowej planu miejscowego. Należy mianowicie zauważyć, że miejscowy prawodawca wprowadził przeznaczenie obszaru o symbolu RM,RU w 2018r. w ramach zmiany planu z 2001r. (powoływaną wyżej uchwałą z 2018r.). Uchwała zmieniająca wprowadziła jednocześnie do planu obok przeznaczenia o symbolu RM/RU inne, odrębne przeznaczenia terenów (§ 2 ust.5) m.in. pkt 9) tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów - oznaczone na rysunkach zmiany planu symbolami P; pkt 10) tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej - oznaczone na rysunkach zmiany planu symbolami P,U. Świadczy to o tym, że prawodawca miejscowy świadomie odróżnił zagospodarowanie związane z działalnością rolną od zagospodarowania związanego z działalnością usługową czy składową/magazynową. Nie można też pominąć, że prawodawca wprowadzając w 2018r. zmianę planu, w tym obszar oznaczony symbolem 98 RM,RU, którym objęta jest działka nr ewid. [...], pozostawił jednocześnie dotychczasowe przeznaczenie przylegającej do niej działki nr ewid. [...], oznaczone symbolem tj. N45 P – usługi publiczne z zakresu przemysłu. Z części rysunkowej "Projektu zagospodarowania terenu" wynika, że wprowadzonym (uchwałą zmieniającą z 2018r.) symbolem 98 RM/RU objęto obszar stanowiący dość wąski pas pomiędzy terenem MR a terenem N45 P. Niewątpliwie przeznaczenie obu tych terenów różni się istotnie (zabudowa zagrodowa i usługi przemysłowe), co nie mogło ujść uwadze miejscowego prawodawcy, który dokonując w granicach przysługującego mu władztwa, musiał uwzględniać cechy i charakter istniejącej zabudowy, w tym istniejącą na obszarze MR zabudowę zagrodową. Wyodrębnienie pomiędzy terenami zabudowy zagrodowej a terenami usług przemysłowych, terenu 98 RM,RU, który poza zabudową zagrodową dopuszcza zabudowę związaną z produkcyjną działalnością rolniczą, musiało więc być świadomym założeniem prawodawcy. W związku z tym, nie sposób uznać, że na spornym terenie dopuszczalna jest zabudowa w ramach wyłącznie działalności usługowej, magazynowej, a właśnie tego typu działalności ma służyć sporny budynek komór składowych skarżącej Spółki. Usytuowanie spornego budynku byłoby możliwe w całości w terenie o symbolu N45 P (działka nr ewid. [...]), jednak w związku z tym, że został on zaprojektowany w znacznej części w terenie o symbolu 98 RM, RU (działka nr ewid [...]), jego realizacja nie jest możliwa. Nietrafny jest zarzut naruszenia § 14 ust. 65 pkt 5 uchwały z 2018r. Przepis ten dotyczy możliwości adaptacji i remontów już istniejących budynków i ich rozbudowy z zachowaniem ich obecnej funkcji, a zatem jest to wyjątek od podstawowego zagospodarowania obszaru oznaczonego symbolem 98 RM,RU (zabudowa zagrodowa i obsługa produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych). W świetle tego przepisu możliwe jest kontynuowanie dotychczasowego przeznaczenia tego obszaru, ale zasadniczo w istniejących już budynkach. Przepis dopuszcza jedynie możliwość uzupełnienia istniejącej zabudowy ("uzupełnienia zainwestowania nowymi budynkami"), a więc wprowadza wyjątek od zasady utrzymania dotychczasowego sposobu zagospodarowania w dotychczasowym kształcie: wyjątku od wyjątku nie można natomiast interpretować rozszerzająco. Mając na uwadze, że sporna inwestycja ma polegać na budowie całkiem nowego budynku w ramach nowej działalności Spółki, co wynika z prawomocnej decyzji środowiskowej oraz ze względu na jej rodzaj i rozmiary (budynek komór składowych + część socjalno-biurowa + infrastruktura), nie sposób racjonalnie potraktować jej jedynie jako uzupełnienie istniejącego "zainwestowania"/ zagospodarowania. Z dokumentacji projektowej wynika, że na terenie działki nr [...] i w obrębie obszaru oznaczonego 98 RM, RU funkcjonuje już zakład [...] zajmujący się składowaniem, skupem, przetwórstwem oraz mrożeniem owoców i warzyw. Skarżąca Spółka przewiduje przeznaczenie spornych komór składowych pod usługowe składowanie produktów rolnych m.in. przez firmę [...] (decyzja środowiskowa, k.48 Projektu, k.60, k. 14, a także mapa do celów projektowych w opracowaniu "Uzupełnienia z 18 marca 2025r."). Dopuszczenie w - ramach "uzupełnienia zainwestowania" - budowy nowych budynków związanych z dotychczasową funkcją na tym terenie, nie może być rozumiane jako budowa nowych budynków o rozmiarach, formie i funkcji porównywalnych do zabudowy istniejącej. "Uzupełnić" to "uczynić kompletnym; dopełnić" (sjp), a więc pojęcie to dotyczy czegoś, co już w zasadniczej postaci istnieje; uzupełnienie może obejmować takie elementy, które ze względu na swoje cechy może stanowić jedynie część istniejącej całości, nie może natomiast być "obok" zasadniczej części, nawet jeśli pozostaje z nią w funkcjonalnym związku. Sporny budynek niewątpliwie nie może być potraktowany za taki element uzupełniający, jego realizacja faktycznie oznaczałaby ekspansję na tym obszarze funkcji zabudowy magazynowej/ usługowej, co jest niedopuszczalne. Należy podkreślić, że nie można dokonywać wykładni § 14 ust. 56 pkt 5 uchwały z 2018r. z pominięciem przewidzianego dla obszaru 98 RM, RU podstawowego przeznaczenia pod zabudowę zagrodową i obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych. Dopuszczenie - na zasadzie wyjątku (pkt 5) - realizacji spornego obiektu w tym obszarze faktycznie stanowiłoby obejście tego przepisu. W związku z powyższym trafnie organy obu instancji stwierdziły, że sporna inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji organy zobowiązane były odmówić udzielenia pozwolenia na budowę stosownie do art. 35 ust. 1 pr. bud. Kwestia wysokości spornego budynku okazała się drugorzędna, zaś kwestia usunięcia pozostałych nieprawidłowości dokumentacji projektowej, stwierdzonych przez organy, w przedstawionych okolicznościach nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia; zbędne było więc odnoszenie się przez Sąd do zarzutów dotyczących tych nieprawidłowości. Jedynie ubocznie należy podnieść, że w orzecznictwie sądowym wyrażany jest trafny pogląd, że w odniesieniu do nieistotnych wad projektu budowlanego stwierdzonych na etapie postępowania odwoławczego, organ odwoławczy w ramach kompetencji wynikających z art. 136 k.p.a. jest uprawniony do podjęcia działań polegających na zobowiązaniu inwestora do sanowania nieistotnych nieprawidłowości projektu budowlanego. Jeśli inwestor usunie nieprawidłowości, decyzja organu drugiej instancji jest wydawana w warunkach istnienia sanowanego projektu budowlanego (zob. wyrok NSA z 16 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2083/19; wyrok NSA 18 stycznia 2023 r., II OSK 2433/21). Organ odwoławczy jest więc uprawniony do żądania od inwestora doprecyzowania informacji i danych umożliwiających ustalenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z obowiązującymi normami prawnymi (zob. wyrok NSA z 15 października 2025 r., sygn. akt II OSK 2561/24). Co więcej, omyłkowe nałożenie przez organ na inwestora obowiązków, w trybie art. 35 ust. 3 pr. bud., nie pozbawia tego organu prawa odstąpienia od ich egzekwowania w sytuacji wykazania przez stronę wadliwości zajętego wcześniej stanowiska (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2003/22); dotyczy to także organu odwoławczego. Wypada też dodać, że obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości może być realizowany przez inwestora w każdej formie, która powoduje eliminację naruszeń wymogów określonych w art. 35 ust. 1 pr. bud., w tym także przez wskazanie organowi, że naruszenie tych wymogów nie występuje (zob. j.w.). Z przedstawionych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024r., po.935).