II OSK 2083/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 16 października 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1547/18 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...]maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1547/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w Warszawie. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, a mianowicie § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury (co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, podczas gdy decyzja Prezydenta m.st. Warszawy i decyzja Wojewody Mazowieckiego wydana została z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem projekt zagospodarowania działki naruszał przepisy techniczno-budowlane), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że do czerpni powietrza nie znajduje zastosowania przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, podczas gdy w ww. przepis reguluje również usytuowanie czerpni powietrza względem granicy działki; II. z ostrożności procesowej skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a. niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez niewłaściwą kontrolę i nieuwzględnienie skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego w sytuacji, w której decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., spowodowanym przez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy w sytuacji, w której Wojewoda Mazowiecki stwierdziwszy jej błędy (o których mowa na s. 3 uzasadnienia decyzji Wojewody Mazowieckiego) i przeprowadziwszy w związku z tym uzupełniające postępowanie dowodowe, które wpłynęło na treść zatwierdzonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy projektu budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podczas gdy Wojewoda Mazowiecki winien był decyzję Prezydenta m.st. Warszawy uchylić i orzec co do istoty. Utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy spowodowało, że pomimo ustalonych przez Wojewodę Mazowieckiego błędów w zakresie projektu budowlanego decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i jest podstawą działań Inwestora; b. niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez niewłaściwą kontrolę i nieuwzględnienie skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego w sytuacji, w której decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 8 K.p.a. i 11 K.p.a. spowodowane przez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób sprzeczny z zasadami pogłębiania zaufania oraz przekonywania stron, bowiem Wojewoda Mazowiecki, pomimo stwierdzenia uchybień decyzji Prezydenta m.st. Warszawy utrzymał ją w mocy; c. niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez niewłaściwą kontrolę i nieuwzględnienie skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego w sytuacji, w której decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 50 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a., a w konsekwencji z naruszeniem art. 15 K.p.a., spowodowanym przeprowadzeniem uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie mającym istotny wpływ dla rozstrzygnięcia, podczas gdy tego typu uchybienia powinny skutkować uchyleniem decyzji Prezydenta m.st. Warszawy i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, a brak tego typu rozstrzygnięcia i utrzymanie w mocy decyzji po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia skutkuje naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania; d. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez lakoniczne i pozbawione analizy merytorycznej odniesienie się do zarzutów skargi, w tym przede wszystkim brak wyjaśnienia powodów, dla których WSA przyjął, że do sytuowania czerpni powietrza nie mają zastosowania regulacje § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, podczas gdy argument ten miał istotne znaczenia dla skargi, a WSA ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że Wojewoda Mazowiecki miał w tym zakresie słuszność W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uwzględnienie skargi i uchylenie w całości decyzji Wojewody Mazowieckiego i decyzji Prezydenta m.st. Warszawy; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. z załączonego dokumentu, tj. "Analiza projektu budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną dz.ew. A z obrębu [...] przy ul. T./ul. L. w dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy" wykonanej w dniu 25 października 2017 r. przez mgr. inż. arch. J. . na okoliczność nieprawidłowego i niezgodnego z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury usytuowania czerpni powietrza względem granicy działki, a w konsekwencji nieprawidłowości zatwierdzonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy projektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez lakoniczne i pozbawione analizy odniesienie się do zarzutów skargi, w tym przede wszystkim brak wyjaśnienia powodów, dla których WSA przyjął, że do czerpni powietrza nie mają zastosowania przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Wbrew twierdzeniu wnoszącej kasację, zawartemu w dalszej części analizowanego zarzutu, WSA nie ograniczył się do stwierdzenia, że Wojewoda Mazowiecki miał w tym zakresie słuszność. Sąd stwierdził bowiem, że projektowana lokalizacja wolnostojącej czerpni powietrza nie narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie", z uwagi na to, że czerpnia nie jest budynkiem. Dodał, że ma do niej zastosowanie wyłącznie przepis § 152 powołanego rozporządzenia, który nie zakreśla odległości tego rodzaju urządzenia od granicy z sąsiednią działka budowlaną. Odnośnie zaś do nieskonkretyzowanego zakresu omawianego zarzutu, sformułowanego jako lakoniczne i pozbawione oceny merytorycznej odniesienie się do zarzutów skargi, skonstatować należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a. Dotyczy to także obowiązku odniesienia się do zarzutów skargi. Zauważyć bowiem należy, że obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11). Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez niewłaściwą kontrolę i nieuwzględnienie skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego w sytuacji, w której decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. spowodowanym przez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy w sytuacji, w której Wojewoda Mazowiecki stwierdziwszy jej błędy i przeprowadziwszy w związku z tym uzupełniające postępowanie dowodowe, które wpłynęło na treść zatwierdzonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy projektu budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podczas gdy, zdaniem Wspólnoty, winien był decyzję Prezydenta m.st. Warszawy uchylić i orzec co do istoty. Z systematyki i treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 34 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane" wynika, że o ile projekt budowlany ma być zatwierdzony w decyzji o pozwoleniu na budowę, jego braki powinny być usunięte przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, postępowanie mające na celu usunięcie nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1-4, powinno być przeprowadzone przed organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, a więc przed wydaniem przezeń decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, w której w trakcie postępowania odwoławczego okaże się, że projekt obarczony jest wadami nieistotnymi, czyli wadami, które są związane z wymogami o charakterze formalnym, a które nie oznaczają istotnych naruszeń, o których mowa w art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Wówczas organ odwoławczy jest uprawniony, w ramach kompetencji wynikającej z art. 136 K.p.a., do podjęcia działań polegających na zobowiązaniu inwestora do sanowania nieistotnych nieprawidłowości projektu budowlanego. Jeśli inwestor usunie nieprawidłowości, decyzja organu drugiej instancji jest wydawana w warunkach istnienia sanowanego projektu budowlanego. Pamiętać trzeba, że pozwolenie na budowę wchodzi do obrotu prawnego po wydaniu decyzji ostatecznej. W niniejszej sprawie doszło do takiej właśnie sytuacji procesowej. Utrzymanie w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, którego nieistotne uchybienia zostały usunięte w trakcie postępowania odwoławczego, nie stanowi naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Sąd pierwszej instancji trafnie zatem uznał, że zmiany projektu dokonane w trakcie postępowania odwoławczego nie były istotne i miały charakter porządkujący. Zostały one opisane w piśmie Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 lutego 2018 r., skierowanym do pełnomocnika inwestora. W piśmie tym Wojewoda wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości sprecyzowanych w siedmiu punktach. W piśmie z dnia 14 lutego 2018 r. inwestor poinformował o wykonaniu uzupełnień i złożył wyjaśnienie. Projekt zagospodarowania terenu został doprowadzony do zgodności z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 562 ze zm.) poprzez sporządzenie na kopii mapy do celów projektowych poświadczonych za zgodność z oryginałem przez projektanta i geodetę, przy czym inwestor wskazał stronę 271 tomu I projektu, na której ten wiążący projekt zagospodarowania terenu znajduje się. Wyjaśnił, że projekt na stronie 262A stanowi załącznik do uzgodnienia lokalizacji stacji trafo i nie stanowi projektu zagospodarowania terenu. Stwierdził, że w tomach III IV w częściach rysunkowych kondygnacji doprowadzono do zgodności z projektem zagospodarowania terenu. Inwestor wskazał korekty obrysu kondygnacji i podał rysunki, które w tym zakresie zostały zaktualizowane. Uzupełniono o pieczęć projektanta analizę możliwości racjonalnego wykorzystania źródeł energii. Dołączono do projektu aktualne zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 oraz oświadczenia, o których mowa w art. 20 ust. 4. Przedłożono także oświadczenie projektanta o merytorycznej zgodności uzupełnionego projektu zagospodarowania z projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym przez organ I instancji. Poświadczono za zgodność z oryginałem zamieszczoną w projekcie budowlanym decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wszystkie zmiany zostały autoryzowane poprzez naniesienie daty, pieczęci oraz podpisu osoby dokonującej zmiany. Warto podkreślić, że o nieistotności wad opisanych powyżej świadczy zarówno ich charakter, jak i to w jakiej relacji pozostają do kilkutomowego zbioru dokumentów, jakim jest projekt budowlany spornej inwestycji. W konsekwencji nie jest zasadny zarzut niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez niewłaściwą kontrolę i nieuwzględnienie skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego w sytuacji, w której, zdaniem skarżącej, decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 50 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a., a w konsekwencji z naruszeniem art. 15 K.p.a. Wbrew skarżącej, uzupełniające postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w zakresie niemającym istotnego wpływu dla rozstrzygnięcie. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W świetle powyższych rozważań nie jest zasadny także zarzut naruszenia polegającego na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi. Nawiązując do opisu naruszenia dodać można, że samo utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy decyzji organu pierwszej instancji dotkniętej uchybieniami, nie oznacza naruszenia art. 8 i art. 11 K.p.a. Podkreślając, że nie były to wady istotne, dodać można, że działaniem zgodnym z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa jest prowadzenie postępowania zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz prawidłowe stosowanie norm prawa materialnego. Takiego charakteru działań organów skarżąca nie podważyła. Nie było także żadnych podstaw do stawiania organom zarzutu naruszenia zasady sformułowanej w art. 11 K.p.a. Odnotować można, że skarżąca podniosła związek art. 8 i art. 11 K.p.a. z naruszeniami procesowymi ale tego związku nie skonkretyzowała. Odnosząc się do zarzutu materialnoprawnego, nie można zgodzić się z poglądem, że do "czerpni powietrza" powinny mieć zastosowanie normy odległościowe, o których mowa w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż przepisy te, jak wynika z ich brzmienia, dotyczą sytuowania budynków. Sytuowania czerpni powietrza dotyczy natomiast § 152 powyższego rozporządzenia. Przepis § 2 ust. 1 omawianego rozporządzenia, nie ma zaś wpływu na rozumienie § 12 i § 152 rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 1900/13). Przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia określa przedmiotowy zakres unormowań tego aktu normatywnego. Przede wszystkim wskazuje na projektowanie i budowę budynków. Wprost nawiązuje także do budowli, spełniających funkcje użytkowe budynków. Bez względu jednak na to nawiązanie i pełnienie przez określone budowle funkcji użytkowej budynku, przepisy § 12 ust. 1-7 rozporządzenia w sposób szczególny normują zakres przedmiotowy regulacji odległości obiektu budowlanego od granicy działki. Hipotezy norm § 12 ust. 1-7 rozporządzenia obejmują tylko budynki. Natomiast przepis wstępny § 2 ust. 1 rozporządzenia w zakresie budowli tylko wtedy pozwala na zastosowanie przepisów rozporządzenia do budowli, gdy przepis szczególny omawianego rozporządzenia nie zawęża swego zakresu przedmiotowego do budynków. Z takim szczegółowym unormowaniem mamy do czynienia w przypadku przepisów § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Usytuowanie urządzenia w postaci czerpni w granicy nieruchomości sąsiedniej nie narusza zatem przepisów § 12 (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1642/11; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1396/18). Odnosząc się do argumentacji podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej opartej na przywołanym wyroku NSA z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 728/11, zauważyć trzeba przede wszystkim, że przedmiotem postępowania administracyjnego, a następnie sądowego była, według określenia WSA w Rzeszowie, zaaprobowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny, wiata, stanowiąca "budowlę nadziemną spełniająca funkcję użytkową budynku gospodarczego". Wbrew wywodowi Wspólnoty, przedstawionemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołany wyrok nie rozstrzygał o usytuowaniu urządzeń budowlanych. Ta sama uwaga odnosi się do przywołania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt II OSK 189/14. Z powyższych rozważań wynika, że kwestia usytuowania czerpni powietrza względem granicy działki jest zagadnieniem wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Nie ma zatem podstaw do uwzględnienia w tym zakresie dowodu z dokumentu w postaci przedłożonej wraz z kasacją "Analizy projektu budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną dz.ew. A z obrębu 5-04-06 przy ul. T./ul. L. w dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy" wykonanej w dniu 25 października 2017 r. przez mgr. inż. arch. J. M. Wykładnia i zastosowanie norm prawa materialnego należą do kompetencji organu administracyjnego, a następnie do sądu administracyjnego. Wniosek dowodowy zgłoszony na okoliczność niezgodności z prawem usytuowania czerpni względem granicy działki, niezależnie od pozostałych wymogów z art. 106 § 3 P.p.s.a., już z samego założenia pozostaje w sprzeczności z celem postępowania dowodowego, którym jest ustalenie istotnych okoliczności faktycznych, a nie ustalenie stanu prawnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.