II SA/Lu 551/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2012r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie usytuowania obiektu I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi D. P. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu kwotę 295, 20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym 55, 20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. W wyniku pism D. S. kierowanych do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z prośbą o interwencję w sprawie wykonanego na sąsiedniej działce nr ewid. 1459/6 w K. przy ul. O. budynku handlowo-usługowego przez A. D., wszczęte zostało postępowanie administracyjne. W wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umorzył postępowanie w sprawie legalności usytuowania budynku handlowego na wyżej opisanej działce. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że w trakcie oględzin działki ustalono, iż kwestionowany budynek ma wymiary 5,70 m x 13,65 m i usytuowany jest w odległości od 1,27 m do 0,96 m od ogrodzenia działki. Został on wykonany na podstawie pozwolenia na rozbudowę wydanego przez Starostę K. w dniu 22 lipca 2008 r., a jego wymiary zgodne są z wymiarami zatwierdzonymi tym pozwoleniem. Ponadto inwestor legitymuje się decyzją z dnia 26 listopada 2008 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku, wydaną po przeprowadzeniu kontroli wykonanej rozbudowy, w której organ stwierdził zgodność wykonanych prac z projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na rozbudowę. Tym samym w ocenie organu obecne usytuowanie budynku nie narusza przepisów prawa, interesów osób trzecich, nie powoduje także zacienienia niezabudowanej działki sąsiedniej oraz nie utrudnia jej zabudowy. Dlatego postępowanie należało umorzyć, gdyż jest ono bezprzedmiotowe. Odwołanie od tej decyzji złożyła D. S., wnosząc o jej uchylenie. Jej zdaniem lokalizacja budynku została wykonana niezgodnie z warunkami zabudowy i przepisami prawa budowlanego, a organ udzielający pozwolenia na użytkowanie oraz uczestnicy procesu inwestycyjnego dokonali sfałszowania dokumentów legalizujących zabudowę. Wskazuje na to odległość spornego budynku od granicy z jej działką. Dodała, że granica ta nigdy nie była sporna, a ogrodzenie wykonano przez kilkudziesięciu laty. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu potwierdził ustalenia i oceny przyjęte przez ten organ dodając, że wykonanie obiektu budowlanego w sposób inny niż wynika to z pozwolenia na budowę winno skutkować zastosowaniem art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Jednakże jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 887/10 uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu, wyklucza możliwość prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane, a tym samym nakładania na stronę określonych obowiązków, choćby wymóg ich nałożenia był zasadny. Dopóki zatem decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu pozostaje w obiegu prawnym dopóty ocena niej zawarta jest wiążąca. W takim przypadku możliwa jest interwencja organów nadzoru budowlanego jedynie w trybie przepisów dotyczących utrzymania obiektów budowlanych. Tym samym decyzja o umorzeniu jest prawidłowa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. S. podważyła stanowisko organów obu instancji podnosząc, że pawilon handlowy został zlokalizowany niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy. Decyzja ta jednoznacznie bowiem określa odległość pawilonu od granicy z działka nr 2254 na 1,5 m. Odległość ta natomiast wynosi obecnie 0,96 m. Zatem twierdzenia organów o zgodności lokalizacji pawilonu z wydanymi decyzjami są bezpodstawne. Wynika z tego również, że uczestnicy procesu inwestycyjnego, jak i organ udzielający pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu dokonali sfałszowania dokumentów potwierdzając zgodność lokalizacji z wydanymi decyzjami. Dlatego też również opisy inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej są nieprawdziwe i niezgodne z mapą zasadniczą. Z tych względów podniosła, że zaskarża również decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2008 r. o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Obecne usytuowanie budynku narusza bowiem jej interes jako właścicielki nieruchomości sąsiedniej, która staje się obarczona wadą wynikającą z błędnej zabudowy działki sąsiedniej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej polegającą na zbadaniu zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Przeprowadzone z uwzględnieniem wyżej wskazanych reguł badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie narusza ona prawa, co czyni wniesioną skargę niezasadną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. umarzającą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie legalności usytuowania budynku handlowego na działce nr 1459/6 w K. przy ul. O. Dlatego też w pierwszej kolejności zasadnym jest omówienie przesłanki bezprzedmiotowości postępowania zawartej w tym przepisie stanowiącej podstawę umorzenia postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w przywołanym przepisie, to mówiąc najkrócej brak przedmiotu postępowania. Przedmiotem takim jest zaś konkretna sprawa, w której organ jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy więc do czynienia wówczas, gdy w oczywisty sposób organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Inaczej mówiąc jeżeli istnieje pewien stan faktyczny, który podlega uregulowaniu przez organy administracji publicznej postępowanie administracyjne winno się toczyć, jeżeli zaś z ustaleń faktycznych organu wynika, że brak jest podstaw prawnych do jego ingerencji wówczas jest on zobligowany do wydania decyzji opartej na art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie właśnie tego typu sytuacja zaistniała. Organy nadzoru budowlanego, do których z wnioskiem o interwencję zwróciła się skarżąca są zaś obowiązane w głównej mierze do działania na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) - zwanej dalej Prawem budowlanym. Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje proces inwestycyjny dzieląc go na okres projektowania, realizacji (budowy) i użytkowania danego obiektu budowlanego określając zasady działania organów w tych okresach. Podział ten natomiast nie jest bez znaczenia, bowiem w zależności od etapu inwestycji różne są kompetencje i uprawnienia organów nadzoru budowlanego. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżąca domagała się przesunięcia ściany budynku handlowo-usługowego posadowionego na działce nr 1459/6 w K. na odległość 1,5 m od granicy z jej działką nr 2554. Bezsporne również jest, że budynek ten został wykonany w całości i jest użytkowany. W tym stanie rzeczy zadaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego {...] w sprawie niniejszej było sprawdzenie legalności wykonanego budynku na podstawie dokumentacji wydanej celem jej wykonania oraz użytkowania. W tym aspekcie nie ulega natomiast wątpliwości, że inwestor posiadał pozwolenie na rozbudowę przedmiotowego budynku (ostateczna decyzja Starosty K. z dnia 22 lipca 2008 r., nr [...]). Jak wynika z treści tej decyzji została ona również doręczona skarżącej. D. S. była zatem pełnoprawną stroną tego postępowania, a tym samym uprawniona była do wyrażenia swojego stanowiska i przedstawiania własnej argumentacji. Wiedząc o planowanej inwestycji mogła również zgłaszać zastrzeżenia w toku jej realizacji, dostrzegając na przykład wykonywanie prac z przekroczeniem udzielonego pozwolenia. Bezsporne również jest, że inwestor legitymuje się też ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie wykonanej na podstawie ww. pozwolenia rozbudowy. (decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 listopada 2008 r. nr [...]). W aktach sprawy znajduje się ponadto protokół kontroli powykonawczej spornego obiektu oraz oświadczenie kierownika budowy. Żaden z tych dokumentów nie wskazuje, by w trakcie realizacji rozbudowy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego pozwoleniem projektu budowlanego. Tym samym skoro sporny obiekt, został pobudowany legalnie (na podstawie ostatecznej decyzji po pozwoleniu na budowę) i po jego wzniesieniu inwestor uzyskał pozwolenie na jego użytkowanie, to jedyną możliwością zakończenia postępowania było wydanie decyzji, w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., umarzającej postępowanie. Uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego oznacza nie tylko, że inwestor zakończył prace budowlane lecz, że prace te zostały wykonane zgodnie z udzielonym pozwoleniem. Z brzmienia art. 55 i art. 59 Prawa budowlanego wprost bowiem wynika, że wydanie pozwolenia na budowę uzależnione jest od stwierdzenia zgodności wykonania obiektu budowlanego z warunkami wydanego pozwolenia. Bez zbadania tej kwestii nie można mówić o możliwości wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Jednakże co najistotniejsze w niniejszej sprawie wydanie przez organ ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oznacza brak kompetencji organu do kwestionowania na tym etapie legalności wybudowanego obiektu. Fakt przyjęcia budynku do użytkowania jednoznacznie, bowiem potwierdza, że obiekt wybudowany został zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie może on podlegać ponownemu sprawdzaniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organ nadzoru budowlanego. Stanowisko to powszechnie przyjmowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 887/10, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 673/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1390/06). Tym samym zarzut niewłaściwego wykonania spornego budynku poprzez zbliżenie jego ściany do granicy z działką skarżącej nie mógł być merytorycznie oceniony właśnie z uwagi na okoliczność uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie. Przepis art. 51 Prawa budowlanego, który mógłby mieć ewentualnie w sprawie zastosowanie upoważnia do wydania nakazów celem doprowadzenia obiektu budowanego do stanu zgodności z prawem. Stan ten natomiast został potwierdzony wydanym pozwoleniem na użytkowanie. Konkludując, jeszcze raz należy wskazać, że uzyskanie przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego powoduje, że niemożliwe jest prowadzenie wobec tego obiektu postępowania w trybie przepisów rozdziału V Prawa budowlanego - "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych". W przypadku zaś wszczęcia postępowania naprawczego jego zakończenie może przyjąć jedynie postać umorzenia postępowania z mocy art. 105 § 1 k.p.a. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1390/06). Bezprzedmiotowe było zatem prowadzenie postępowania w celu nakazania inwestorowi wykonania rozbiórki części budynku, zgodnie z żądaniem skarżącej zawartym we wniosku, w sytuacji gdy obiekt ten został już wybudowany i jest legalnie użytkowany. W grę wchodzi tutaj bowiem jedna z podstawowych dla procedury administracyjnej zasad - trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), której celem jest stabilizacja opartych na takiej decyzji skutków prawnych. Decyzja ostateczna oznacza bowiem, że dana sprawa została rozstrzygnięta w definitywny sposób. Każda decyzja ostateczna korzysta również z domniemania prawidłowości, a organy administracji, są tą decyzją związane tak długo, dopóki nie zostanie ona uchylona lub zmieniona przez nową decyzję w sposób przewidziany prawem. Dopóki jednak w obrocie prawnym funkcjonuje orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę, to kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe i wobec tego musi skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Dopiero gdyby nastąpiła eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym ostatecznego rozstrzygnięcia, to otworzyłaby się możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Z tych też względów kwestionowanie na obecnym etapie postępowania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 listopada 2008 r. o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku nie może być przedmiotem zarzutu w sprawie niniejszej. Skarżąca tego typu zarzuty może wyłącznie podnosić we wszczętym na jej żądanie lub z urzędu odrębnym postępowaniu nadzwyczajnym o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie (art. 145 i nast. k.p.a.) lub stwierdzenie nieważności tej decyzji (art. 156 i nast. k.p.a.). Dopiero bowiem wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego uprawniałoby organ do ponownej oceny zgodności wykonanej rozbudowy z udzielonym pozwoleniem. Dopóki jednak to nie nastąpi, kwestia ta nie może być przedmiotem badania organów nadzoru budowlanego. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regułą prawa, tym samym nie dopatrzył się naruszenia przepisów w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.