II SA/Lu 558/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 18 czerwca 2024 r. znak SKO.41/2117/OS/2024 w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 21 marca 2024 r., znak MOPR.F1-DŚ.4011.07311.8.2024. Decyzją z 18 czerwca 2024 r., znak: SKO.41/2117/OS/2024, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2024 r. poz. 572) oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm., dalej: u.p.s.) i uchwały Rady Ministrów Nr 149 z dnia 23 sierpnia 2023 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2024-2028 (M.P. z 2023 r. poz. 88) po rozpoznaniu odwołania M. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 21 marca 2024 r., znak: MOPR.F1- DŚ.4011.07311.8.2024 przyznającą M. K. świadczenie pieniężne w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2024-2028 w maju 2024 r. w kwocie 200 zł. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że organ pierwszej instancji przyznał M. K. świadczenie pieniężne w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2024-2028 w maju 2024 r. w kwocie 200 zł, argumentując wysokość świadczenia ograniczonymi środkami finansowymi, jakimi dysponuje ośrodek. Kolegium dodało, że zgodnie z § 1 ust. 1 lit. a/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1296), kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 776,00 zł. Organ odwoławczy uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie, w szczególności wywiad środowiskowy z dnia 12 marca 2024 r., potwierdza, że M. K. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, ma status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. Nie podejmuje żadnego zatrudnienia, ponieważ ma poważne, przewlekłe problemy zdrowotne i objęta jest stałym wsparciem lekarza psychiatry. Uczestniczy w terapii grupowej i indywidualnej. Okresowo bywa hospitalizowana. M. K. utrzymuje się z zasiłku celowego w kwocie 388 zł. Nie jest w stanie dokonywać wszystkich opłat związanych z użytkowaniem mieszkania. W miarę terminowo stara się opłacać rachunki za energię elektryczną i za gaz, ma zaległości w opłatach za czynsz. Środki finansowe, którymi dysponuje M. K., nie pozwalają na zabezpieczenie jej wszystkich potrzeb. Kolegium zauważyło, że organ pomocy społecznej nie pozostaje bierny wobec potrzeb M. K., udzielając jej wsparcia, co niewątpliwie odciąża budżet domowy strony. M. K. przyznane zostały świadczenia pieniężne w formie zasiłku celowego: na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2024-2028 w marcu 2024 r. w kwocie 200 zł, na pokrycie w części kosztów leków i leczenia w marcu 2024 r. w kwocie 100 zł, na dofinansowanie do zadłużenia na czynsz w marcu 2024 r. w kwocie 400 zł, na dofinansowanie do zakupu odzieży w kwietniu 2024 r. w kwocie 100 zł, na dofinansowanie do zakupu obuwia w kwietniu 2024 r. w kwocie 100 zł, na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2024-2028 w lipcu 2024 r. w kwocie 200 zł. Kolegium wyjaśniło, że w świetle regulacji wynikających z art. 39 u.p.s. zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że w odróżnieniu od form obowiązkowych, właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać, nawet w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 u.p.s. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek nie zobowiązuje organu do ponoszenia w całości wszelkich kosztów utrzymania strony wnioskującej o jej przyznanie, a przedmiotowe świadczenia nie mogą stanowić podstawowego źródła utrzymania służącego do zaspokojenia choćby najbardziej uzasadnionych potrzeb, gdyż przeczy temu istota i charakter świadczeń należnych w ramach pomocy społecznej. Decyzja w przedmiocie przyznania tej formy pomocy ma charakter uznaniowy. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji przy podejmowaniu decyzji pewnego stopnia swobody pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najwłaściwszy. Innymi słowy, sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia zgodnie z jej oczekiwaniami. Oznacza to, że rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy, organ powinien kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 u.p.s., a więc koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Kolegium powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2007 r., (I OSK 1464/06), w którym wskazano, że uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. W skardze na decyzję Kolegium M. K. wskazała, że jest osobą bardzo chorą, bardzo przeżywa brak środków do życia. W związku z tym zakwestionowała nieprzyznanie jej wyższego zasiłku celowego na zakup jedzenia jako działanie niezgodne z prawem i zasadami, jakimi winna kierować się administracja publiczna wobec osoby, która jest całkowicie niezdolna do pracy i poza zasiłkiem w wysokości 388 złotych nie otrzymuje żadnych świadczeń. Skarżąca zawnioskowała o przyznanie jej zasiłku w kwocie 1000 złotych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem sporu jest wysokość świadczenia pieniężnego przyznanego skarżącej na zakup żywności, wynoszącego 200 zł. Bezsporne jest natomiast, że skarżąca spełnia zawarte w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. przesłanki przyznania jej zasiłku celowego, ponieważ jej dochód – jak prawidłowo ustaliły organy – nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Organy prawidłowo za podstawę rozstrzygnięcia przyjęły art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., jednak aby możliwe było prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, konieczne jest zebranie w sprawie niezbędnego materiału dowodowego i jego wszechstronna ocena. Wniosek ten wynika z jednej z kluczowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, uzupełniona dyspozycją art. 77 § 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne należy prowadzić w taki sposób, aby przekonać stronę, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie niż oczekiwane przez stronę, to przemawiają za tym istotne względy. Obowiązek przekonującego wyjaśnienia podjętego przez organ rozstrzygnięcia jest szczególnie istotny w przypadku decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego, które daje organom pewien luz decyzyjny. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji tych obowiązków nie wykonały, ponieważ wprawdzie prawidłowo przyjęły, że skarżąca spełnia przesłanki przyznania zasiłku celowego, ale ustaliły wysokość przyznanego świadczenia na zaspokojenie najbardziej podstawowej ludzkiej potrzeby bytowej, jaką jest zakup posiłku lub żywności, w oparciu o tak ogólnikowo sformułowane kryteria, że niemożliwa jest ocena legalności tego rozstrzygnięcia. Należy wskazać, że stosownie do art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie zaś z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy; zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Decyzja wydawana na podstawie art. 39 u.p.s. jest, co już podniesiono, decyzją uznaniową (zasiłek celowy "może być przyznany"). Kontrola legalności takich decyzji sprawowana przez sąd administracyjny jest ograniczona. Polega bowiem na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym i czy dokonał wszechstronnej oceny tego materiału, prowadząc postępowanie z zachowaniem ustawowej procedury (por. zamiast wielu: wyrok NSA z 27 października 2020 r., I OSK 1011/20). Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności. Organ ma co prawda wybór spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, równowartościowych prawnie rozwiązań, jednak powinien swój wybór przekonująco uzasadnić w kontekście okoliczności rozpoznawanej sprawy. Argumentacja rozstrzygnięcia nie może budzić wątpliwości odnośnie do tego, że dokonując wyboru, organ miał na uwadze wszystkie istotne okoliczności stanu faktycznego sprawy. W rozpatrywanej sprawie wskazanym przez organ pierwszej instancji powodem ustalenia wysokości zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności na kwotę 200 zł były ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej, natomiast organ odwoławczy wyjaśnił jedynie istotę decyzji w sprawie zasiłku celowego jako rozstrzygnięcia uznaniowego, nie odnosząc tej argumentacji do sytuacji osobistej i majątkowej skarżącej i dodając, że skarżąca otrzymuje świadczenia z pomocy społecznej (organ wymienił świadczenia, jakie otrzymała w marcu, w kwietniu oraz w lipcu 2024 r.). Z akt sprawy wynika, że skarżąca z uwagi na stan zdrowia psychicznego jest osobą niezdolną do zaspokojenia nawet podstawowych potrzeb życiowych. Ponadto organy ustaliły, że utrzymuje się ona ze świadczeń z pomocy społecznej w kwocie 388 zł, co stanowi kwotę o połowę niższą niż kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. Oczywiście Sąd jest świadomy tego, że możliwości finansowe organów pomocy społecznej przy uwzględnieniu liczby beneficjentów tej pomocy są bardzo ograniczone, ale jeżeli organ pierwszej instancji przywołał wyłącznie ten argument jako jedyną przesłankę ustalenia kwoty zasiłku na 200 zł, to powinien był odwołać się do danych dotyczących środków, jakimi dysponuje, i ilości osób, jakie wspiera. Potwierdza to zresztą teza wyroku NSA cytowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym wskazano, że uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Powołanie się w niniejszej sprawie na bliżej nieokreślone kryterium ograniczonych środków finansowych ośrodka pomocy społecznej uniemożliwia weryfikację miarodajności tego argumentu. Kolegium wprawdzie ustaliło, że skarżąca otrzymuje finansowe wsparcie z pomocy społecznej, jednak wymienione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji świadczenia obejmują miesiące marzec, kwiecień i lipiec 2024 r., zaś w niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest zasiłek celowy przyznany w maju 2024 r. Nie bez znaczenia jest również, co już wcześniej zasygnalizowano, że wnioskowane przez nią świadczenie przeznaczone jest na zaspokojenie najbardziej podstawowej potrzeby bytowej człowieka, którą jest pożywienie. Sąd podziela stanowisko Kolegium odnośnie do istoty rozstrzygania spraw w warunkach uznania administracyjnego, jednak organ nie odniósł tej trafnej teorii do sytuacji bytowej skarżącej. Podsumowując, uzasadnienia decyzji organów obu instancji są tak lakoniczne, że nie pozwalają na przyjęcie, że zaprezentowane w nich stanowisko jest prawidłowe, zgodne z celami ustawy o pomocy społecznej. Obie decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 11, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle tych przepisów organy są obowiązane wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierowały się, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie oraz wyczerpująco i w sposób spójny (logicznie niesprzeczny) uzasadnić wszystkie okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Opisane wyżej uchybienia nie pozwalały na prawidłowe prześledzenie toku rozumowania przyjętego w decyzjach organów obu instancji organu, a w konsekwencji uniemożliwiły Sądowi kontrolę legalności tych decyzji. Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku. Powyższy wyrok nie przesądza o wysokości należnego skarżącej świadczenia. Obowiązkiem organu będzie zatem dokonanie wnikliwej i wyczerpującej oceny zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, a razie potrzeby - jego uzupełnienie. Uzasadnienie decyzji powinno w sposób wyczerpujący odnosić się do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, odpowiadając w pełni rygorom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji.