II SA/Lu 56/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 marca 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., [...] w przedmiocie zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 8 ust. 2. Wojewoda [...] wniósł w dniu 27 grudnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), dalej jako "u.s.g." skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. dla terenu położonego we wsi J. P. w części obejmującej § 8 ust. 2 tej uchwały. Przepis ten stanowi, że: " 1) zakazuje się realizacji wszelkich: nośników reklamowych, reklam, szyldów reklamowych i szyldów w liniach rozgraniczających dróg publicznych, 2) na terenach przeznaczonych pod zabudowę dopuszcza się realizację nośników reklamowych i reklam: a) w obrębie nieruchomości, na których prowadzona jest reklamowana działalność gospodarcza lub produkty tej działalności możliwe jest umieszczenie wszelkich form reklam, b) na całym terenie możliwa jest reklama w formie tablic (za wyjątkiem tablic świetlnych i podświetlanych) umieszczonych na elewacjach zewnętrznych budynków lub na ogrodzeniach, c) na elewacjach zewnętrznych budynków możliwe jest w formie ażurowych liter i znaków graficznych umieszczanych ". Podstawą prawną uchwały były przepisy art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), dalej jako "u.p.z.p." oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 u.s.g. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z dnia 21 listopada 2018r., poz.5311, a weszła w życie w dniu 6 grudnia 2018 r. W ocenie Wojewody, uchwała w części obejmującej § 8 ust. 2, podjęta została z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 u.p.z.p. Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie ma bowiem charakteru arbitralnego, a przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania, gdyż ustawodawca doprecyzował zakres tematyczny ustaleń, które powinny się znaleźć w planie miejscowym. Wojewoda [...] wskazał, że w dniu 11 września 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774), dalej jako "ustawa krajobrazowa". Przepisem art. 7 pkt 3 lit. b tej ustawy uchylono w art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., który dopuszczał określenie w planie miejscowym, w zależności od potrzeb, zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Jednocześnie w art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej ustawodawca zastrzegł, że do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie uchwała Nr [...] Rady Gminy w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. została podjęta w dniu 3 października 2017 r., co oznacza, że rozpoczęcie procedury planistycznej miało miejsce już po wejściu w życie ustawy krajobrazowej, a więc Rada Gminy zobowiązana była stosować przepisy u.p.z.p., zmienione przepisami ustawy krajobrazowej, które nie przewidują możliwości regulowania w planie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Wojewoda dodał, że ustawa krajobrazowa wprowadziła do u.p.z.p. przepisy art. 37a i następne, dając radzie gminy instrument w postaci tzw. "uchwały reklamowej", stanowiącej akt prawa miejscowego, poprzez którą organ gminy może określić na terenie gminy zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność (art. 37a ust. 2). W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (art. 37a ust. 3). W związku z powyższym, wprowadzenie przez Radę Gminy do zaskarżonej uchwały Nr [...] zasad umieszczania nośników reklamowych i szyldów stanowi nie tylko istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, ale także naruszenie przepisów art. 37a - 37e u.p.z.p. Zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa wskazują jednoznacznie, że uchwała, o której mowa w tym przepisie, to uchwała inna, niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co wynika zarówno z odmiennego nazewnictwa ("plan miejscowy", "uchwała"), jak i systematyki ustawy (art. 37a został dodany po przepisach odnoszących się do planów miejscowych), a także z tego, że ustawodawca przewidział odmienne procedury uchwalania obu uchwał. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych: wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 675/17; z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 175/18, z dnia 12 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 381/18 oraz WSA w Poznaniu: z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 339/18; z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 337/18. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała skargę za zasadną, stwierdzając, że przepisy u.p.z.p. w obecnym brzmieniu nie przewidują możliwości określania w planie miejscowym zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych; określenie takich zasad jest dopuszczalne w odrębnej uchwale, podjętej na podstawie art. 37a u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą wniesienia skargi w niniejszej sprawie był art. 93 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. Z przepisów tych wynika, że organ nadzoru, o ile nie stwierdzi nieważności uchwały lub zarządzenia gminy, może zaskarżyć tę uchwałę/zarządzenie do sądu administracyjnego, jeśli uzna, że uchwała ta jest sprzeczna z prawem tj. w sposób istotny narusza prawo (art. 91 ust.4 u.s.g.). "Nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. nie może stanowić jedynej podstawy wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g." (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 października 2010r., sygn. akt II SA/Gl 693/10). Z kolei zgodnie z art. 147 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz.1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." – sąd uwzględniając skargę na uchwały lub akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż akty prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności". W świetle powołanego art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. nie każde naruszenie prawa daje sądowi administracyjnemu podstawę do uwzględnienia skargi, lecz tylko naruszenie istotne (zob. cyt. wyrok WSA w Gliwicach; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 października 2015r., sygn. akt I SA/Ol 384/15). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Zaskarżona uchwała Rady Gminy jest sprzeczna z prawem w powyższym rozumieniu. Zaznaczyć jednak należy, że rozpoznając skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd administracyjny stosuje przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; dalej: u.p.z.p.), który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazany przepis ustanawia, zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem. Pierwszą z nich - materialnoprawną - należy wiązać z zawartością planu miejscowego (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętymi w nim ustaleniami, a także standardami dokumentacji planistycznej. Natomiast druga przesłanka ma charakter formalnoprawny i odnosi się do sekwencji czynności rady gminy począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II ISK 2348/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe i mając na względzie zarzuty Wojewody [...] wobec zaskarżonej uchwały wskazać należy, że Sąd uznał zarzuty skargi za zasadne, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zakwestionowanej części uchwały. Sąd doszedł do przekonania, że Rada Gminy umieszczając w ustaleniach planu miejscowego postanowienia dotyczące lokalizacji nośników reklamowych oraz elementów reklam wyszła poza materię, która zgodnie z przepisami u.p.z.p. mogła być objęta ustaleniami planu miejscowego. Tym samym Rada wykroczyła poza delegację ustawową wynikającą z art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. Sąd ocenił przy tym, że naruszenie prawa w tym zakresie trafnie Wojewoda powiązał ze zmianą u.p.z.p., jaka została wprowadzona z dniem 11 września 2015 r. ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmacnianiem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774). Zgodnie bowiem z art. 7 pkt 5 tejże ustawy, do u.p.z.p. po art. 37 dodano art. 37a-37e, dotyczące uchwały regulującej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Jednocześnie na podstawie art. 7 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej, uchylony został art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty. Zdaniem Sądu przywołane regulacje wskazują, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie materii objętej uchwałą wydawaną na podstawie nowej normy kompetencyjnej zawartej w art. 37a u.p.z.p z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady, rada gminy nie utraciła zatem kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, jednakże według nowej regulacji, winna to uczynić w odrębnej niż plan miejscowy uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, chyba, że znajdują zastosowanie przepisy przejściowe zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy nowelizującej. Skoro uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego w niniejszej sprawie podjęta została w dniu 3 października 2017 r., to przepisy dotychczasowe nie mają zastosowania. W konsekwencji w ocenie Sądu należy zgodzić się z prezentowaną w skardze argumentacją wywodzącą w oparciu o wykładnię językową i systemową, że omawiana materia winna być regulowana w uchwale innej niż plan miejscowy. Przedstawione wyżej wywody pozwalają na stwierdzenie, że zaskarżone przez Wojewodę fragmenty zaskarżonej uchwały odnoszące się do nośników reklamowych i elementów reklam zostały podjęte bez podstawy prawnej z racji uchylenia art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. i wykraczają poza materię, która może być regulowana planem miejscowym, pozostając w sprzeczności z art. 37a u.p.z.p. Tak opisane naruszenie prawa ma charakter istotny, bowiem przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad sporządzania planu miejscowego. Identyczne stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości, zaprezentowane zostało w orzeczeniach sygn. akt II SA/Wr 675/17 i II SA/Wr 175/18 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p orzekł jak w sentencji wyroku.