II SA/Lu 561/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...]r., znak: [...] i umarza postępowanie administracyjne; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. M. 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. L. z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] nakazującą A. M. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, poprzez rozbiórkę samowolnie wykonanego zadaszenia balkonu o długości 7,50 m, przy mieszkaniu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce nr ewid.[...], położonej przy ul. [...] w P. oraz odmawiającą nakazania J. C. doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, poprzez rozbiórkę samowolnie wykonanego zadaszenia balkonu o długości 3,70 m, przy mieszkaniu nr [...] w opisanym wyżej budynku mieszkalnym wielorodzinnym. W uzasadnieniu swej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił w całości stanowisko wyrażone w decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że roboty budowlane polegające na wykonaniu omawianych zadaszeń stanowią przebudowę w świetle art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej także: ustawa). Zdaniem organu, nie budzi wątpliwości, że w wyniku wykonania tych robót nastąpiła zmiana parametrów użytkowych istniejącego budynku, albowiem wykonane stalowe konstrukcje zadaszeń balkonu, przymocowane do ściany zewnętrznej i wsparte na słupach opartych na balustradzie, zmieniły warunki użytkowe balkonów. Zasadnie zatem organ pierwszej instancji prowadził w niniejszej sprawie postępowanie legalizacyjne w trybie art. 51 ustawy. Mając zaś na względzie to, że skarżąca nie wykazała prawa do dysponowania częścią wspólną budynku – ścianą zewnętrzną na cele budowlane, albowiem nie przedstawiła zgody wszystkich współwłaścicieli Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w P. , w odniesieniu do wykonanego zadaszenia balkonu nakazał jej rozbiórkę ogrodzenia, a wobec wykazania takiego prawa przez drugiego z inwestorów – odmówił wydania nakazu rozbiórki wykonanego zadaszenia balkonu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła A. M., wnosząc się o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła, że wykonane roboty nie mogą być zakwalifikowane jako przebudowa budynku wymagająca pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Sąd uwzględnił skargę również z innych powodów niż w niej wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), który zobowiązuje – co do zasady – Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] stycznia 2015 r. pracownicy organu pierwszej instancji przeprowadzili oględziny, podczas których stwierdzono, że na pierwszym piętrze budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce nr ewid.[...], położonej przy ul. [...] w P. , przy lokalach mieszkalnych nr [...], od strony północno-wschodniej budynku, znajduje się balkon o łącznej długości 11,20 m. Część balkonu o długości 7,50 m przynależy do lokalu nr [...], natomiast pozostała jego część – o długości 3,70 m – do lokalu nr [...] w opisanym budynku. W toku tych oględzin ustalono, że nad częścią balkonu o długości 3,70 m wykonane zostało zadaszenie o konstrukcji stalowej, przymocowane do ściany zewnętrznej od strony północno-wschodniej budynku oraz wsparte na słupach opartych na balustradzie, pokryte blachą trapezową . Natomiast nad częścią balkonu o długości 7,50 m wykonano zadaszenie o konstrukcji stalowej, przymocowane do ściany zewnętrznej od strony północno-wschodniej budynku oraz wsparte na słupach opartych na balustradzie, które pokryte jest blachą tłoczoną. Roboty te wykonano około 9-10 lat przed datą oględzin. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena charakteru tychże robót, co ma istotny wpływ na wynik tej sprawy. Stwierdzenie bowiem, tak jak to uczyniły organy nadzoru budowlanego obu instancji, że wykonanie omawianego zadaszenia nad balkonem stanowiło przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a w konsekwencji wymagało pozwolenia na budowę, w myśl art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, obligowało te organy do prowadzenia postępowania naprawczego zmierzającego do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W świetle art. 3 pkt. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, pojęcie "robót budowlanych" obejmuje budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W myśl zaś punktu 7a cytowanego artykułu ustawy, "przebudową" jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego; Podkreślenia wymaga, że ustawy nie precyzują co należy rozumieć pod pojęciem zmian parametrów użytkowych lub technicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że wspomnianymi parametrami są wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary, czy też wagi elementów użytkowych, takich jak dach, okna schody, oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego. W związku z tym, że zmiana omawianych parametrów następuje w ramach budowy, wskazuje się, że zakres ingerencji w układ funkcjonalny budynku w przypadku jego przebudowy jest mniejszy aniżeli określony w pojęciu budowy (W. Piątek w: A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2014, s. 49 wraz z powołanym orzecznictwem; zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1596/07). Mając powyższe na względzie nie sposób uznać, że wykonanie z gotowych elementów, nie związanego trwale z elewacją budynku daszku powodowało zmianę parametrów technicznych lub użytkowych samego budynku, co wymagało od inwestora uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę bądź uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania takich robót. Podkreślić należy, że stosownie do art. 3 pkt 9 ustawy przez "urządzenie budowlane" rozumie się urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place na śmietniki. Zgodnie zaś z § 14a ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 74, poz. 836 ze zm.), wydanym na podstawie delegacji z art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, na budynku mieszkalnym wielorodzinnym mogą być instalowane urządzenia związane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, jak: kraty, żaluzje, zabudowy balkonów i loggi. Oczywistym jest przy tym, że instalowanie polega na przymocowaniu (połączeniu, przyłączeniu) urządzenia instalowanego do innego obiektu w sposób pozwalający na jego odinstalowanie bez uszkodzenia, bądź naruszenia struktury obiektu "podstawowego". Pojęcie to odpowiada zatem w istocie montażowi. Stwierdzić więc należy, że w świetle przepisów art. 3 pkt 9 ustawy i § 14a ust. 2 powołanego rozporządzenia wykonanie omawianego zadaszenia balkonu, przymocowanego do ściany zewnętrznej budynku oraz wspartego na słupach opartych na balustradzie balkonu, stanowi montaż urządzenia budowlanego w rozumieniu ustawy. Opisane zadaszenie stanowi zatem zabudowę balkonu, o której mowa w § 14a ust. 2 rozporządzenia. Zadaszenie to posiada cechy urządzeń budowlanych, o jakich mowa w art. 3 pkt 9 ustawy, gdyż jest zarówno fizycznie jak i funkcjonalnie związane z przedmiotowym budynkiem. Skoro zaś wspomniane zadaszenie stanowi urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym, to na jego montaż inwestor nie musiał uzyskiwać pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Na inwestorze, w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3b ustawy Prawo budowlane, nie ciążył też obowiązek dokonania zgłoszenia tych robót właściwemu organowi, albowiem wykonane zadaszenie jest urządzeniem, którego wysokość niewątpliwie nie przekracza 3 m (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2336/11, z dnia 13 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1938/13 oraz z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2008/13). Z powyższego wynika, że brak było w niniejszej sprawie podstaw do działania organów nadzoru budowlanego mających oparcie w przepisach ustawy – Prawo budowlane. Stwierdzić zatem należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: K.p.a.). Realizacja spornego zadaszenia, jak wskazano wyżej, nie wymagała uprzedniego uzyskania zgody właściwego organu architektoniczno-budowlanego (pozwolenia na budowę ani zgłoszenia), nie zaistniała również żadna z przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, która uzasadniałaby wdrożenie procedury naprawczej określonej w art. 51 tej ustawy. Prowadzi to do wniosku, że brak jest w sprawie elementu materialnego stosunku prawnego, a to oznacza, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (zob. J. Borkowski, Komentarz do art. 105 K.p.a., w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, SIP Legalis, nb 5; A. Wróbel, Komentarz do art. 105 K.p.a., w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, SIP Lex 2015, nr 4). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) uchylił decyzję organów obu instancji oraz na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a.