II SA/Lu 566/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2008 r. sprawy ze skargi H. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o ustaleniu dopuszczalnego poziomu hałasu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej H. Ł. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 1 sierpnia 2006r. R. K. właściciel nieruchomości położonej przy ulicy L. w L. zwrócił się do Prezydenta Miasta o zajęcie stanowiska w sprawie funkcjonującej obok jego domu piekarni. Wnioskodawca pokreślił, że właściciele piekarni naruszają zasady higieny i warunki produkcji środków spożywczych. Akcentował uciążliwości związane z hałasem jaki emitują należące do piekarni samochody rozwożące pieczywo o godzinie drugiej w nocy. Jako dodatkową uciążliwość wskazał na intensywne zapachy wydostające się z piekarni. W dniu 2 lipca 2007r. pismo do Prezydenta Miasta dotyczące działalności piekarni wniosła także H. Ł., właścicielka nieruchomości położonej przy ulicy L. Zwróciła uwagę, że piekarnia jest czynna całą dobę, soboty, niedziele oraz święta, a produkcja piekarnicza odbywa się w skali przemysłowej. Codziennie o godzinie trzeciej nad ranem rozpoczyna się transport pieczywa, czemu towarzyszą głośne rozmowy i warkot silników. Latem drzwi piekarni są otwarte w dzień i w nocy w odległości 15m od jej domu. Podniosła, że piekarnia nie posiada zaplecza, została wybudowana zaledwie 4 m od ulicy, z czego 1,5 m zajmuje rampa, która oprócz załadunku i rozładunku pieczywa służy za pokój socjalny dla kierowców i pracowników piekarni. Chodnik zastawiony jest samochodami, które zasłaniają widoczność w kierunku ulicy, nawet z okien mieszkania. Rzucanie i ciąganie koszy z pieczywem podczas załadunku pieczywa, głośne rozmowy, trzaskanie drzwiami samochodów, hałas silników, używanie niecenzuralnych słów zmusza jej rodzinę do zamieszkiwania w ciągu całej doby przy zamkniętych oknach i nie wychodzenia do ogrodu. Podkreśliła, że takie postępowanie jest niezgodne z kodeksem postępowania administracyjnego w demokratycznym państwie, niezgodne z Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Z powodu emitowanych uciążliwości domagała się cofnięcia udzielonego piekarni zezwolenia na produkcję piekarniczą. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta orzekł o dopuszczalnym poziomie hałasu dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ulicy L., sąsiadujących z piekarnią położoną na nieruchomości przy ulicy L., należącej do K. K. w wielkości 50 dB od godziny 6 do 22 i 40 dB w godzinach od 22 do 6. W decyzji podano, że w wyniku badań poziomu hałasu poza obiektem piekarni stwierdzono przekroczenie wartości dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku, określonych w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Odwołanie od tej decyzji złożyła H.Ł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu podano, że rozpatrzenie odwołania może nastąpić tylko wtedy, gdy zostało wniesione przez stronę postępowania. Stroną postępowania , zgodnie z art. 28 kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie , albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji została wydana wobec tych podmiotów, które posiadają tytuł prawny do nieruchomości usytuowanych na działkach , w odniesieniu do których stwierdza się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia, tylko one bowiem mają przymiot strony w tym postępowaniu. Z mapy ewidencyjnej wynika, że działkami bezpośrednio sąsiadującymi z nieruchomością położoną przy ulicy L.( na której znajduje się piekarnia ) są nieruchomości od strony drogi nr 24 i 28. Tylko zatem właściciele tych nieruchomości są stronami postępowania. Nieruchomość odwołującej się leży natomiast za drogą, która oddziela jej nieruchomość od nieruchomości, na której znajduje się piekarnia. Nie może ona zatem wskazać przepisu prawa materialnego, który mógłby stanowić podstawę do formułowania interesu prawnego stanowiącego o przymiocie strony wnoszącej odwołanie. Zdaniem Kolegium posiada ona natomiast interes faktyczny, polegający na tym, że odwołująca się jest wprawdzie zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może poprzeć tego zainteresowania przepisami prawa , mającego stanowić podstawę skierowania żądania stosownych czynności organu. Brak przymiotu strony H. Ł. jest równoznaczny z brakiem uprawnienia Kolegium do rozpatrzenia odwołania, co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. Ł. podkreśliła, że uciążliwości związane z funkcjonowaniem piekarni są oczywiste i znaczne. Zaznaczyła, że jest sąsiadką piekarni bezpośrednio, ponieważ jej działka jest naprzeciwko piekarni oddzielona pasem 7m wąskiej drogi osiedlowej. Musi znosić hałas, nocne wjazdy samochodów ciężarowych, dym, światła w nocy, zasłanianie okien przez parkujące samochody, wjazdy na chodnik i niszczenie jej ogrodzenia, drgania gruntu. Podniosła, że zezwolenie na budowę dotyczyło maleńkiej piekarni osiedlowej , tymczasem prowadzona w niej produkcja znacznie je przekracza. W jej mniemaniu ma interes prawny w postępowaniu, a Kolegium odbiera jej prawo do działania jako strona. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasową argumentację i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 28 k.p.a stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z przepisu tego wynika, iż elementem kwalifikującym dany podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest interes prawny lub obowiązek. Przychylić należy się do stanowiska wyrażonego w uchwale 7 sędziów przez Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 3 lutego 1997 ( OPS 9/96 ONSA/1997/3/102 ), że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach tego prawa ujmowanego szeroko, a więc prawa materialnego administracyjnego, finansowego, prawa pracy i prawa cywilnego, musi być norma lub normy prawne przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu (podmiotów) możliwość wydania decyzji administracyjnej (lub niekiedy postanowienia). W wypadku normy prawnej uprawniającej określony podmiot może (czy też powinien) uzyskać rozszerzenie sfery swoich możliwości zachowań zgodnych z prawem, a w wypadku normy zobowiązującej może (powinien) być obarczony powinnością określonego zachowania wyznaczonego zakazem lub nakazem zawartym w normie ustawowej. Taka przewidziana w przepisach prawa materialnego możliwość (lub obowiązek) konkretyzacji uprawnień i obowiązków określonego podmiotu oznacza, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza w istocie związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu, a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić decyzją administracyjną, stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy, czyli autorytatywne ustalenie tych uprawnień lub obowiązków. Sąd zwrócił uwagę, że interes prawny musi mieć postać kwalifikowaną. Stroną jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r. sygn. IV SA 1254/88, nie publ.). Uzasadnione jest w tej sytuacji przekonanie, że interes prawny przysługuje podmiotowi tylko w jego "własnej" sprawie administracyjnej. Z treści uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca upatruje swojego interesu prawnego w naruszeniu jej prawa własności przez negatywne immisje w postaci hałasu związanego z funkcjonowaniem piekarni znajdującej się na nieruchomości sąsiedniej powołując się na przepis art.140 kodeksu cywilnego gwarantującego jej niezakłócone wykonywanie prawa własności. Stąd też należało po pierwsze rozstrzygnąć, czy przepis prawa cywilnego może stanowić źródło interesu prawnego w rozumieniu art.28 kpa. Na taką możliwość wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny ( wyrok z dnia 30 czerwca 1999r IV SA 629/97 , uchwała NSA z dnia 26 listopada 2001r OPK 19/01). W wyroku z dnia 2 października 2007r. ( II OSK 1289/06 nie publ.) NSA stwierdził, że podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego nie stanowią przepisy prawa cywilnego, ponieważ nie dają one podstaw prawnych do konkretyzacji sytuacji prawnej jednostki na drodze administracyjnej. Przepisy prawa administracyjnego mogą natomiast wiązać i uzależniać interes prawny z tytułem własności. Przepisy prawa cywilnego mogą być zatem podstawą wyprowadzenia interesu prawnego tylko w związku z przepisami materialnego prawa administracyjnego. Powyższy pogląd znalazł odzwierciedlenie w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 11 października 1999r ( OPS 11/99 ONSA 2000/1/6 ) gdzie sąd zauważył, że interes prawny właściciela nieruchomości, wynikający z prawa rzeczowego, może pozostawać w bezpośrednim związku ze sprawą administracyjną i rozstrzygnięciem w takiej sprawie, odnoszącym się do sąsiedniej nieruchomości. W uchwale tej wydanej na gruncie ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jedn. Dz.U z 1994r. Nr 49, poz. 196 ze zmianami ), zachowującej aktualność także po wejściu w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska ( jedn. Tekst Dz.U z 2008r. Nr 25 , poz. 150 ze zmianami ) sąd podkreślił , że działanie różnego rodzaju urządzeń powodujących hałas lub wibracje oraz inne uciążliwości dla środowiska, podejmowane na określonej nieruchomości, mogą oddziaływać na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Na prawo właściciela nieruchomości sąsiedniej do niezakłóconego korzystania z nieruchomości może mieć bezpośredni wpływ decyzja administracyjna dotycząca podmiotu powodującego uciążliwości dla środowiska (emitującego np. hałas i wibracje). Stąd też przyjąć należy, że interes prawny właściciela nieruchomości, wynikający z prawa rzeczowego, może pozostawać w bezpośrednim związku ze sprawą administracyjną i rozstrzygnięciem w takiej sprawie, odnoszącym się do sąsiedniej nieruchomości. Powołując się na uchwałę składu pięciu sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r. sygn. VI SA 13/95 (ONSA 1995, z. 4, poz. 154) w której przyjęto, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może wpływać na sposób wykonywania własności sąsiednich nieruchomości, a tym samym właściciel sąsiedniej nieruchomości może być stroną w tym postępowaniu administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie byłby racjonalny pogląd, że wynik postępowania administracyjnego w sprawie sposobu zagospodarowania nieruchomości (lokalizacja określonych obiektów i urządzeń), także z punktu widzenia przepisów o ochronie środowiska, może oddziaływać bezpośrednio na sferę interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości, wynikających z wykonywania przysługującego mu prawa własności, natomiast postępowanie dotyczące funkcjonowania urządzeń powodujących uciążliwości dla środowiska nie oddziałuje na sferę interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości. To, że właściciel nieruchomości, z której korzystanie odbywa się z uciążliwościami powodowanymi naruszeniem przepisów o ochronie środowiska przez osoby trzecie, może wystąpić do sądu z roszczeniem o zaniechanie naruszenia przeciwko podmiotowi dopuszczającemu się naruszenia, nie wyklucza samo przez się możliwości skorzystania ze środków ochrony w postępowaniu administracyjnym. System środków ochrony bowiem ma charakter komplementarny w tym znaczeniu, że środki te wzajemnie się uzupełniają. Działania administracyjne na podstawie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nie wykluczają roszczenia cywilnoprawnego. Są to równoległe środki zmierzające do ochrony środowiska (B. Kordasiewicz: glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 1985 r. sygn. IV CR 122/85, OSP 1987, z. 4, poz. 84). Określenie w postępowaniu administracyjnym czynności zmierzających do ograniczenia uciążliwości dla środowiska, czy też wydanie stosownych nakazów użytkownikom urządzeń technicznych może oddziaływać bezpośrednio na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Właściciel takiej nieruchomości, niezależnie od przysługującego mu roszczenia cywilnoprawnego, może zatem wykazać, że sprawa administracyjna, której przedmiotem jest określenie obowiązków użytkownika urządzeń, dotyczy także jego interesu prawnego ( tak też NSA w wyrokach z dnia 12 stycznia 1999r. IV SA 6/97 LEX nr 48173, 6 stycznia 1999r. IV SA 2264/96 LEX 48174, 2 lipca 1998r. IV SA 1306/96 LEX 45158). W rozpoznanej sprawie organy obu instancji z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa nie wyjaśniły, czy skarżącej z przesłanek wynikających z treści art. 28 kpa służy przymiot strony w postępowaniu, a jedynie z góry założyły, iż skarżąca nie jest stroną postępowania bez zbadania, czy i w jakim zakresie decyzja dotycząca ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu dotyczy jej interesu prawnego. Uzasadnieniem dla odmowy przyznania skarżącej przymiotu strony nie może być stwierdzenie, że nieruchomość skarżącej położona jest po przeciwnej stronie ulicy, wobec czego nie znajduje się ona w obszarze oddziaływania piekarni i nie odczuwa dolegliwości związanych z jej funkcjonowaniem . Załączone do akt szkice sytuacyjne oraz zdjęcia wskazują, że nieruchomość skarżącej położona jest na wprost piekarni. Nie ma jednocześnie żadnych ustaleń pozwalających na aprobatę stanowiska organu odwoławczego, sprowadzającej się do stwierdzenia, że 7 metrowej szerokości jezdnia niweluje hałas dochodzący z piekarni. Nie jest jasne na jakiej podstawie Kolegium uznało, że immisje dotyczą jedynie właścicieli nieruchomości położonych obok piekarni , ale już nie obejmują one nieruchomości skarżącej , skoro w decyzji organu I instancji jednoznacznie stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Brak wyjaśnienia sprawy w omawianym zakresie pozostaje w bezpośrednim związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy i oznacza naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów na podstawie art.145 § 1 kt.1 lit.c ) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U Nr 153, poz.1270 ze zmianami ) należało uchylić zaskarżoną decyzję.