II SA/Lu 566/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r., znak [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) na rzecz [...] M. C. kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia z dnia ...Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił skierowania J. T. do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że jest możliwość zapewnienia zainteresowanemu mieszkania socjalnego na terenie Gminy , udzielenia mu usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, a w razie potrzeby specjalistycznych usług opiekuńczych, skierowania do Środowiskowego Domu Samopomocy w J. oraz wsparcia w Klubie A. "T." w J., a także pomocy pielęgniarki środowiskowej. Organ na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji dotyczącej stanu zdrowia wnioskodawcy dokonał oceny jego sytuacji. Ustalił, iż nie można jednoznacznie stwierdzić, że wymaga on całodobowej opieki i tym samym, przy możliwości zapewnienia mu wsparcia w miejscu zamieszkania, że istnieją podstawy skierowania do domu pomocy społecznej. W odwołaniu od powyższej decyzji J. T. wskazał, że w sprawie nieprawidłowo ustalono stan faktyczny polegający na błędnym przyjęciu przez pracowników organu, że nie wymaga całodobowej opieki i nie może samodzielnie funkcjonować. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia ..., po rozpatrzeniu powyższego odwołania utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Według Kolegium z kart informacyjnych z leczenia szpitalnego, zaświadczeń lekarskich, wywiadu środowiskowego oraz opinii pracownika socjalnego, pedagoga oraz pielęgniarki, a także wyjaśnień wnioskodawcy i organu pomocy społecznej nie wynika jednoznacznie, iż J. T. wymaga całodobowej opieki, nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i zarazem nie można mu zapewnić adekwatnych do potrzeb usług opiekuńczych, a tym samym, że istnieją podstawy do skierowania go do domu pomocy społecznej. W ocenie Kolegium zebrany w sprawie materiał dowodowy wykazał, iż skarżący pomimo złego stanu zdrowia, ma możliwość samodzielnego funkcjonowania w codziennym życiu, poza domem pomocy społecznej, w warunkach zapewnienia mu odpowiedniego wsparcia w postaci świadczeń z pomocy społecznej, a pomoc ta powinna dotyczyć w pierwszej kolejności zapewnienia schronienia oraz dostosowanych do potrzeb wnioskodawcy usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Skarżący wymaga także wsparcia psychologicznego, pomocy w dostępie do opieki medycznej - w szczególności psychiatrycznej, nadzoru nad leczeniem, przyjmowaniem leków i zachowywaniem diety oraz pomocy w czynnościach życia codziennego związanych z zachowaniem higieny i przygotowywaniem posiłków. Ze względu na stwierdzony zespół uzależnienia od alkoholu wskazane jest zorganizowanie pomocy w ramach grup wsparcia. Natomiast Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej zobowiązał się zapewnić skarżącemu zakwaterowanie w mieszkaniu socjalnym, usługi opiekuńcze w mieszkaniu socjalnym (pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną zleconą przez lekarza pielęgnację oraz w miarę możliwości zapewnienie kontaktów z otoczeniem, specjalistyczne usługi opiekuńcze, o ile zajdzie taka potrzeba, usługi dzienne w Środowiskowym Domu Pomocy - rehabilitacja społeczna, psychiatryczna opieka medyczna, usługi bytowe, wyżywienie, wsparcie pielęgniarki środowiskowej, wsparcie w Klubie A. "T." w J., w tym wsparcie psychologa oraz pomoc pracownika socjalnego. Zaproponowaną pomoc Kolegium oceniło jako wystarczającą dla zabezpieczenia potrzeb bytowych oraz zdrowotnych skarżącego. Kolegium uznało więc, iż w sytuacji, w której z dokumentacji medycznej nie wynika pełna niesamodzielność osoby ubiegającej się o skierowanie, a organ pomocy społecznej utrzymuje, że może zapewnić adekwatne do potrzeb skarżącego usługi opiekuńcze, wskazana jest praktyczna weryfikacja możliwości zapewnienia wsparcia osobie poza domem pomocy społecznej, skierowanie do którego jest działaniem ostatecznym. Istotne jest to szczególnie w sytuacji, gdy wnioskodawca nie zwracał się wcześniej o udzielenie wsparcia w postaci usług opiekuńczych i od razu oczekuje skierowania do domu pomocy społecznej, wykluczając zarazem możliwość przyjęcia zaproponowanej innej formy pomocy. Kolegium biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy uznało, iż skierowanie J. T. do domu pomocy społecznej bez praktycznej weryfikacji możliwości zapewnienia mu opieki w miejscu zamieszkania byłoby działaniem przedwczesnym. J. T. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Kolegium. Jego zdaniem zarówno organ I, jak i II instancji niedostatecznie wyjaśnił zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy. Stwierdził, iż dostrzega braki w logicznym rozumowaniu organu II instancji połączone z dowolną oceną zgromadzonego materiału dowodowego, co doprowadziło do uznania, iż pomimo złego stanu zdrowia fizycznego i psychicznego ma możliwość samodzielnego funkcjonowania w codziennym życiu w warunkach zapewnienia odpowiedniego wsparcia z pomocy społecznej. Wskazał, iż jest osobą samotną, bezdomną i przewlekle chorą przyjmującą silne leki oraz wymagającą opieki, pomocy i wsparcia osób drugich w codziennym funkcjonowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty zawarte w kwestionowanej decyzji, iż przyznanie skarżącemu pomocy w postaci skierowania do domu pomocy społecznej na obecnym etapie byłoby przyznaniem pomocy w zakresie i rozmiarze przekraczającym aktualne potrzeby skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Na wstępie wskazać należy, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Powyższe wynika z treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.). Stosownie do art. 54 ust. 1 tej ustawy osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Taka regulacja oznacza, że obowiązek organów skierowania danej osoby do domu opieki społecznej określonego typu powstaje dopiero wówczas, gdy po stronie osoby zainteresowanej zaistnieją wszystkie przesłanki warunkujące powstanie prawa do tego rodzaju świadczenia pomocy społecznej. W świetle tego przepisu powstanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej uwarunkowane jest ustaleniem, że dana osoba wymaga całodobowej opieki (z powody wieku, choroby lub niepełnosprawności), nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, a potrzeba opieki nie może być zapewniona w formie usług opiekuńczych. Tak więc warunkiem skierowania do domu pomocy społecznej jest ustalenie, że osoba ubiegająca się o takie skierowanie z powodu wieku, choroby, niepełnosprawności nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że J. T. ma 54 lata, jest bezdomnym, rozwiedzionym rencistą przebywającym aktualnie w Ośrodku Wsparcia dla Osób Bezdomnych Bractwa Miłosierdzia im. św. Brata Alberta (k. 44-45 akt admin.). Pracownicy Ośrodka Wsparcia wskazali, iż ze względu na coraz większe problemy zdrowotne i trudności w codziennym funkcjonowaniu, J. T. nie jest osobą zdolną do samodzielnego funkcjonowania w środowisku, a szansą dla niego na dalsze godne i bezpieczne życie jest zamieszkanie w domu pomocy społecznej. Jego dochodem jest renta inwalidzka. Nie posiada żadnego majątku. Dysponuje orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 18 marca 2011r. o całkowitej niezdolności do pracy, w którym nie stwierdzono niezdolności do samodzielnej egzystencji (k. 29 akt admin.). Z treści rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez MOPR z dnia 26 września 2012r. wynika, iż nie ma żadnej rodziny zobowiązanej do alimentacji, jego prawidłowe funkcjonowanie w środowisku jest zaburzone z powodu bezdomności i złego stanu zdrowia - choruje na cukrzycę, padaczkę, schorzenia płuc, zaburzenia psychotyczne, nadciśnienie i schorzenia kręgosłupa i jest uzależniony od alkoholu. W wywiadzie środowiskowym stwierdzono także, iż nie ma możliwości świadczenia usług opiekuńczych w Ośrodku Wsparcia, w którym skarżący przebywa, a MOPR nie ma możliwości zapewnienia całodobowej opieki w środowisku zamieszkania tylko schronienie i wyżywienie. Jak stwierdził pracownik socjalny w wywiadzie środowiskowym J. T. pozostaje pod stałą kontrolą lekarską wymaga stałego przyjmowania leków i stosowania diety cukrzycowej, ma problemy z pokonywaniem barier architektonicznych w Ośrodku Wsparcia i utrudnione korzystanie z łazienki, która nie jest dostosowana do potrzeb osób niepełnosprawnych. Z kart informacyjnych leczenia w Szpitalu Neuropsychiatrycznym z dnia 4 września 2012r. oraz z dnia 30 lipca 2012r. wynika, iż cierpi na zaburzenia psychotyczne w przebiegu uzależnienia spowodowanego nadużywaniem alkoholu ze współistniejącą padaczką (k. 41 - 42 akt admin.). W zaświadczeniu lekarza psychiatry z dnia 4 września 2012r. (załącznik nr 5 do protokołu ustnego zgłoszenia o udzielenie pomocy z dnia 26 września 2012r.) wskazano natomiast, iż od 2004r. był kilkakrotnie hospitalizowany z powodu zaburzeń psychicznych w przebiegu zespołu uzależnienia alkoholowego, od kliku lat zachowuje abstynencję, jego stan psychiczny jest wyrównany i przy korzystnej sytuacji osobistej i wsparciu ze strony innych osób istnieje szansa długotrwałej remisji - zalecono przyjmowanie leków oraz zapewnienie opieki i wsparcia ze strony innych osób (k. 11 akt admin.). W zaświadczeniu tego samego lekarza z dnia 4 września 2012r. (załącznik nr 4 do protokołu ustnego zgłoszenia o udzielenie pomocy z dnia 26 września 2012r., k. 12 akt admin.) wskazano, iż wymieniony jest osobą przewlekle chorą i ze względu na stan zdrowia wymaga całodobowej stałej opieki, nie ma przeciwwskazań do umieszczenia go w domu pomocy społecznej, który powinien zapewnić pielęgnację, leczenie, rehabilitacje leczniczą, badanie i terapię psychologiczną oraz działania zapobiegawcze. Jak wskazuje informacja o stanie zdrowia (załącznik nr 1 do protokołu ustnego zgłoszenia o udzielenie pomocy z dnia 26 września 2012r.) wymieniony nie używa przedmiotów ortopedycznych, nie cierpi na choroby zakaźne i powinien być skierowany do domu pomocy społecznej (k. 13 akt admin.). Natomiast w opinii dotyczącej sprawności psychofizycznej osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej z dnia 26 września 2012r. (załącznik nr 3 do protokołu ustnego zgłoszenia o udzielenie pomocy z dnia 26 września 2012r., k. 6 akt admin.) stwierdzono, w zakresie oceny sprawności ruchowej, że klient porusza się samodzielnie, lecz powoli i z trudem pokonuje bariery architektoniczne, zaś w zakresie możliwości samodzielnego zaspokajania niezbędnych potrzeb: "Klient w miarę możliwości samodzielny, jednak wymaga nadzoru w kwestii dbania o higienę osobistą, a także wymaga dozowania leków". W opinii tej pracownik socjalny stwierdził także: "Prawidłowe funkcjonowanie klienta w środowisku zaburzone jest złym stanem zdrowia i sprawności. Klient wymaga pomocy i nadzoru nad leczeniem, dozowania leków oraz w kwestii dbania o higienę osobistą". W końcowej części opinii stwierdzono jednoznacznie, że "z uwagi na pogarszający się stan zdrowia i sprawność klienta, bezdomność oraz niemożność zapewnienia klientowi usług opiekuńczych w Ośrodku Wsparcia wskazane jest skierowanie klienta do Domu Pomocy Społecznej na pobyt stały" (k. 5 akt admin.). Poza tym z zaświadczenia lekarskiego z dnia 13 sierpnia 2012r. (k. 40 akt admin.) lekarza neurologa wynika, że wymaga stałego przyjmowania leków i stałej pomocy osób drugich. W zaświadczeniu zaś z dnia 23 listopada 2012r. (k. 43 akt admin.) lekarza internisty-kardiologa stwierdzono wprost, że "Pacjent powinien przebywać w Domu Pomocy Społecznej, pod całodobową opieką osób trzecich, ze względu na liczne schorzenia uniemożliwiające samodzielną egzystencję". Podobnie przyjęto w zaświadczeniu lekarskim wydanym przez lekarza chorób wewnętrznych i medycyny rodzinnej NZOZ "MED.- ŚRÓDMIESCIE" z dnia 14 lutego 2013r., w którym wskazano, że skarżący nie kwalifikuje się do ubiegania o miejsce w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, lecz do umieszczenia w domu pomocy społecznej (k. 62 akt admin.). W ocenie Sądu - do czego częściowo odniósł się też organ odwoławczy - ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika jednoznacznie, iż skarżący wymaga całodobowej opieki i że nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. Organ odwoławczy zarazem wskazał, że nie można skarżącemu zapewnić adekwatnych do potrzeb usług opiekuńczych, a tym samym, że istnieją podstawy do skierowania go do domu pomocy społecznej. Informacje na temat stanu zdrowia skarżącego zawarte w poszczególnych dokumentach są niespójne, a wręcz pozostają ze sobą w sprzeczności tworząc niejasną sytuacji zdrowotną skarżącego. W zaświadczeniach lekarskich wskazuje się, iż cierpi na liczne schorzenia i wymaga pomocy osób drugich, w tym całodobowej opieki, oraz akcentuje się potrzebę umieszczenia go w domu pomocy społecznej. Jednakże z treści innych dokumentów, które konkretyzują jego możliwości w zakresie samodzielnego funkcjonowania w codziennym życiu należy wyprowadzić odmienne wnioski. Mając na względzie powyższe niewystarczająca jest - zdaniem Sądu - w przedmiotowej sprawie argumentacja organu odwoławczego, który stwierdził, iż zebrane w sprawie opinie wskazują, "iż Pan J. T. jest w miarę samodzielny, wymaga nadzoru w kwestii leczenia, dbania o higienę osobistą i dozowaniu leków", ale konsekwencji nie wymaga całodobowej opieki w domu pomocy społecznej. Wobec tak przedstawionych okoliczności sprawy Sąd nie jest w stanie stwierdzić, czy skarżący z uwagi na swój stan zdrowia i niepełnosprawność jest osobą, która wymaga całodobowej opieki, czy też nie, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Jedne dowody pozostają bowiem w sprzeczności z pozostałymi tak, że nie sposób stwierdzić, czy skarżący wymaga takiej opieki. Zatem organy administracji obu instancji, nie ustaliwszy stanu faktycznego sprawy w stopniu pozwalającym na jej jednoznaczne rozstrzygnięcie, dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. W myśl powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego na organach administracji spoczywa bowiem obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także dokonania na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą również na organie II instancji, który stosownie do art. 136 k.p.a., może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Nadto należy także wskazać, iż dyspozycja art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej uzależnia skierowanie do domu pomocy społecznej od tego, iż nie można takiej całodobowej opieki zapewnić w formie usług opiekuńczych. Oceniając, czy w konkretnym stanie faktycznym zaistniała ta przesłanka organ nie może uznać jedynie, iż w sprawie istnieje możliwość zapewnienia skarżącemu opieki w formie usług opiekuńczych, gdy z akt sprawy nie wynika konkretnie w jakim rozmiarze i zakresie taka forma pomocy może być przez organ zapewniona. Tylko bowiem w przypadku konkretnego wskazania w jakim wymiarze pomoc w formie usług opiekuńczych będzie mogła być świadczona, przy wskazaniu przez lekarza niezbędnego wymiaru takiej pomocy, będzie możliwe dokonanie oceny przez Sąd, czy faktycznie w sprawie brak jest podstaw do skierowania zainteresowanego do domu pomocy społecznej, skoro opieka nad nim z uwagi na niepełnosprawność jest możliwa do realizacji także w formie usług opiekuńczych. Tylko w takim przypadku można bowiem mówić, iż skierowanie do domu pomocy społecznej jest przedwczesne, gdyż istnieje możliwość zapewnienia skarżącemu opieki także w innej formie tj. w formie usług opiekuńczych, których wymiar będzie gwarantował godne funkcjonowanie w środowisku (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Sz 1144/12, wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 marca 2013r., sygn. akt II SA/Łd 1127/12, publ. CBOSA oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 października 2011r., sygn. akt II SA/Ol 681/11, publ. Lex nr 1086456). Nie sposób zatem podzielić przyjętej oceny organów orzekających w tej sprawie, iż skarżący aktualnie ma zapewnioną odpowiednią opiekę. Z uzasadnienia decyzji organów administracyjnych można wywieść, że Kierownik MOPS jedynie zobowiązał się (w przyszłości) zapewnić w razie potrzeby zakwaterowanie w mieszkaniu socjalnym i usługi opiekuńcze świadczone w tym mieszkaniu, a jeżeli będą potrzebne także specjalistyczne usługi opiekuńcze, czy wsparcie w Klubie A. "T.", jak i pomocy pielęgniarki środowiskowej. Niewątpliwie obecna sytuacja zdrowotna skarżącego – mając na uwadze zebraną dokumentację lekarską - wymaga od organów pomocy społecznej podjęcia niezbędnych konkretnych działań. Skarżący bowiem, co wielokrotnie podniesiono, wymaga pomocy osób trzecich w normalnym funkcjonowaniu i zabezpieczeniu jego potrzeb bytowych. W związku z powyższym trudno uznać, iż stan faktyczny sprawy został ustalony w oparciu o wyczerpujący materiał dowodowy oraz, że organ ocenił na podstawie już zebranego materiału, czy dana okoliczność została udowodniona w myśl art. 80 k.p.a. Dlatego też nie przesądzając przyszłego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej należało uchylić, celem uzupełnienia i oceny stanu faktycznego w zakresie podanym wyżej, ponieważ będzie miało to wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie podniesione okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji. Rozstrzygnięcie z punktu II uzasadnia art. 250 powyższej ustawy w związku z § 19 pkt 1, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 461).