II SA/Lu 567/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi K.R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), w związku z art. 48 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej: Prawo budowlane), Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] lutego 2018 r., znak: PINB [...], wstrzymujące K. R. prowadzenie robót budowlanych przy budynku inwentarsko – składowym o wymiarach 15,16 m x 7,47 m + 11,80 m x 5,45 m na działce nr [...] położonej w miejscowości A. oraz nakładające na K. R. obowiązek przedłożenia w terminie do [...] maja 2018 r.: - zaświadczenia wójta, o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy A., - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenia projektanta i sprawdzającego o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, o których mowa w art. 20 ust. 4, - oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że na działce nr [...], położonej w A. znajduje się budynek inwentarsko - składowy o wymiarach w rzucie 15,16 m x 7,14 m (część inwentarska) + 11,80 m x 5,54 m (część składowa), z dachem jednospadowym pokrytym blachą trapezową. Budynek ten do wysokości stropu posiada konstrukcję murowaną, a nad stropem konstrukcję drewnianą. Pozostała część obiektu (składowa) stanowi konstrukcję drewnianą słupową osłoniętą deskami. Słupy drewniane zostały wzmocnione słupami żelbetowymi - energetycznymi. Poszczególne części obiektu są połączone konstrukcyjnie, tj. murłata części składowej wspiera się na ścianie budynku obory. Podczas oględzin stwierdzono także, że budynek jest usytuowany w odległości 9,95 m od budynku stodoły na działce nr [...] i w odległości 9,55 m od naroża budynku na działce nr [...], a zatem nie narusza § 12 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Obiekt ten jest usytuowany ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], jednak, w związku z tym, że szerokość działki nie przekracza 16 m, jego położenie nie narusza również § 12 ust. 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji ustalono również, że ten obiekt stanowi konstrukcyjną oraz użytkową całość, jest przeznaczony dla inwentarza żywego (bydła) i składowania słomy na ściółkę i paszę. Słoma na ściółkę jest transportowana do obory poprzez korytarz przejazdowy i poprzez wrota przesuwne zamontowane w ścianie południowej budynku. Organ wskazał, że budynek inwentarsko-składowy, którego inwestorem jest K. R., został wykonany w 2013 r. bez pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy A. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy A. z [...] sierpnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z [...] grudnia 2005 r. nr [...], poz. [...]) działka nr [...], oznaczona symbolem R - leży na terenach upraw polowych w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zabudowy zagrodowej wyznaczonych przerywanymi liniami rozgraniczającymi, na których dopuszcza się realizację budynków zagrodowych w ramach rozbudowy siedliska zagrodowego na zasadach i warunkach ustalonych, jak dla terenów zabudowy zagrodowej RM. Organ odwoławczy podniósł, że w związku z tym, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, a zaistniały podstawy do wszczęcia procedury legalizacji tej samowoli, organ pierwszej instancji powołanym na wstępie postanowieniem, wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał K. R. prowadzenie robót budowlanych i nałożył na niego obowiązek przedłożenia, w terminie do [...] maja 2018 r., wymienionych w tym postanowieniu dokumentów. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu K. R. stanowiska, że objęty postępowaniem obiekt został błędnie zakwalifikowany jako budynek inwentarsko-składowy, podczas, gdy jego część stanowi wiata, organ odwoławczy wskazał, że zasadniczą przeszkodą w zakwalifikowaniu części tego obiektu jako wiaty jest fakt, że jest to obiekt zamknięty, tzn. z każdej strony oddzielony od otoczenia ścianami. Wiata natomiast, co do zasady, posiada jedynie konstrukcję dachową wspartą na słupach, natomiast nawet jeśli posiada również ściany oddzielające wnętrze takiego obiektu od otoczenia, to jednak oddzielenie to nie występuje z każdej strony takiego obiektu (por. wyrok WSA w Lublinie z 6 grudnia 2016 r., II SA/Lu 349/16, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 kwietnia 2016 r., II SA/Go 69/16). Ponadto organ podkreślił, że części obiektu są połączone konstrukcyjnie, tj. murłata części składowej wspiera się na ścianie budynku obory. Obiekt stanowi konstrukcyjną i użytkową całość, jest przeznaczony dla inwentarza żywego (bydła) i składowania słomy na ściółkę i paszę. Słoma na ściółkę jest transportowana do obory poprzez korytarz przejazdowy i poprzez wrota przesuwane zamontowane w ścianie południowej obory. Powyższe, zdaniem organu, jednoznacznie wskazuje nie tylko na konstrukcyjny, ale również na funkcjonalny związek przedmiotowej części składowej z częścią inwentarską. Odnosząc się do podnoszonego w zażaleniu zarzutu dotyczącego naliczania opłaty legalizacyjnej, organ wyjaśnił, że zakwalifikowanie budynku jako inwentarsko – składowego, a nie częściowo jako wiaty, nie ma wpływu na zwiększenie wysokości opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W skardze na powołane na wstępie postanowienie organu drugiej instancji K. R. zarzucił błędne wstrzymanie prowadzenia budowy, która została zakończona. Wskazał, że samowoli budowlanej dopuścił się, gdyż działał w przeświadczeniu, że dla legalnego podjęcia robót budowlanych polegających na budowie budynku przy granicy z sąsiednią działką wystarczy zgoda sąsiada, którą uzyskał. Stwierdził, że zgodność jego działań z prawem potwierdza decyzja z [...] października 2014 r., znak: [...]. W związku z powyższym skarżący wniósł o przesłuchanie w charakterze świadka P. K., który wykonał projekt powykonawczy budynku, którego sprawa dotyczy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że – wbrew stanowisku skarżącego – w wyniku robót budowlanych wykonanych przez niego na działce nr [...] znajdującej się w miejscowości A. powstał jeden budynek inwentarsko – składowy o wymiarach 26,96 m x 12,92 m, stanowiący całość techniczno-użytkową, składający się z dwóch części: pierwszej – inwentarskiej o wymiarach 15,16 m x 7,47 m, przeznaczonej do hodowli inwentarza, oraz drugiej – składowej o wymiarach 11,80 m x 5,45 m, przeznaczonej na składowanie słomy na potrzeby hodowli. Nie sposób uznać, że druga część tego obiektu jest wiatą, co zasadnie podniósł organ drugiej instancji. Wiata jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, której elementami konstrukcyjnymi są: fundament, dach, brak przegród budowlanych (ścian) oraz posadowienie na słupach (wyrok NSA z 21 grudnia 2011 r., II OSK 1943/10 CBOSA, wyrok NSA z 16 lutego 2016 r., II OSK 1481/14, CBOSA). Innymi słowy, wiatą jest budowla w postaci dachu wspartego na słupach na fundamencie. Nie ulega zatem wątpliwości, że część składowa obiektu inwentarskiego na działce nr [...] nie posiada cech wiaty z uwagi na to, że została wydzielona z przestrzeni za pomocą trzech drewnianych przegród budowlanych i jednej murowanej, którą stanowi ściana części inwentarskiej budynku. Bezsporne w sprawie jest, że skarżący wybudował budynek inwentarsko-składowy bez pozwolenia na budowę. Obowiązek uzyskania tego pozwolenia wynika z art. 28 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W myśl ostatniego z powołanych przepisów, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m˛, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m˛ powierzchni działki. Wolno stojący, parterowy budynek inwentarsko – składowy wzniesiony przez skarżącego, ze względu na wymiary: 26,96 m x 12,92 m, nie jest objęty zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wybudowanie budynku bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę stanowi zaś samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, sankcjonowaną nakazem rozbiórki obiektu budowlanego. Z uwagi jednak na to, że w sprawie zaistniały przesłanki legalizacji samowolnie wzniesionego budynku inwentarsko-składowego, organ pierwszej instancji zasadnie zastosował art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymując postanowieniem roboty budowlane przy tym obiekcie i nakładając na inwestora obowiązek przedłożenia wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego dokumentów. Niezasadny jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne wstrzymanie robót budowlanych. Sąd nie kwestionuje wprawdzie, że budynek objęty niniejszym postępowaniem został wybudowany w latach 2013 -2014, jednak należy zważyć, że wstrzymanie robót budowlanych (kiedy nie są prowadzone) można również rozumieć jako zakaz podjęcia lub wznowienia robót budowlanych po wszczęciu postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Nieprzypadkowo w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca nie zastrzegł tak, jak w art. 49b ust. 2 tej ustawy, że wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych tylko wtedy, gdy budowa nie została zakończona. Należy zatem przyjąć, że wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze, wstrzymuje roboty budowlane, jeżeli są one prowadzone, po drugie zaś, stanowi zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania, z konsekwencjami wynikającymi z art. 50a pkt 1. Zgodnie z powyższym przepisem, jeżeli roboty budowlane są wykonywane pomimo ich wstrzymania postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2, organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Faktycznie oznacza to wydanie decyzji w takim zakresie, w jakim byłaby wydana na podstawie art. 48 ust. 1. Dla inwestora oznacza to przerwanie procedury legalizacyjnej i powrót do postępowania o nakazanie rozbiórki. Tak rygorystyczne i daleko idące w skutkach rozumienie art. 50a pkt 1 wynika z porównania brzmienia tego przepisu z brzmieniem art. 50a pkt 2 oraz art. 51 ust. 2 (A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, wyd. 2, Warszawa 2014, s. 622). Zatem zarówno uznanie przez organy, że wybudowanie przez skarżącego budynku gospodarczego nastąpiło bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, tj. w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, jak i objęcie tego budynku procedurą legalizacji na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 powołanej ustawy, nie budzą żadnych zastrzeżeń. Sąd na rozprawie [...] grudnia 2018 r. oddalił wniosek skarżącego o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka P. K. na okoliczność, że skarżący został wprowadzony w błąd przez działającego na jego szkodę J. K. (k. skarga – k. 5 akt sądowych) z uwagi na niedopuszczalność (art.. 106 § 3 p.p.s.a.). Odpowiedzialność administracyjna wynikająca z popełnienia samowoli budowlanej jest odpowiedzialnością zobiektywizowaną, oderwaną od kwestii winy sprawcy oraz konsekwencji jego czynu. Do jej zaistnienia wystarczy samo obiektywne naruszenie obowiązujących przepisów prawa, tj. budowa obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, co w niniejszej sprawie niewątpliwie miało miejsce. Prawo budowlane nie daje organom nadzoru budowlanego kompetencji do badania winy sprawcy samowoli budowlanej, jego statusu społecznego i majątkowego, czy prawnych skutków samowoli. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia okoliczność, że już po wydaniu postanowienia przez organ drugiej instancji skarżący przeniósł [...] maja 2018 r. własność działki nr [...] na córkę A. R. (k. 61 akt sądowych). Po pierwsze, dla Sądu miarodajny jest stan prawny istniejący w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, tj. obowiązujący [...] kwietnia 2018 r., po drugie zaś – przeniesienie własności działki nie wyklucza poniesienia odpowiedzialności za popełnioną na tej działce samowolę budowlaną przez zbywcę, który jest sprawcą samowoli. Stosownie do treści art. 52 Prawa budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Kolejność wyliczenia podmiotów w powołanej normie prawnej nie jest przypadkowa. Orzekając o nakazie wykonania rozbiórki organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności powinien skierować decyzję do inwestora, także w sytuacji, gdy nie jest właścicielem terenu, na którym dopuścił się samowoli budowlanej, w szczególności, jeżeli stało się to bez zgody, czy wiedzy właściciela (tak m. in. wyrok NSA z 23 lipca 2009 r., II OSK 1234/08, LEX nr 552842). Wbrew twierdzeniu skarżącego, decyzja Wójta Gminy A. z [...] października 2014 r., znak: [...] nie stanowi dowodu na to, że budynek gospodarczy został wzniesiony przez skarżącego legalnie. Decyzją tą organ gminy przyznał skarżącemu – na jego wniosek – ulgę w podatku rolnym z tytułu wydatków poniesionych na tę inwestycję (k. 12 akt sądowych). Wójt nie jest organem nadzoru budowlanego i nie ma kompetencji do badania legalności robót budowlanych. W jego gestii leży jedynie ocena wystąpienia przesłanek przyznania ulgi w podatku rolnym, określonych w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z [...] listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1892 ze zm.), którymi są: poniesienie wydatków z tytułu budowy lub modernizacji budynków inwentarskich służących do chowu, hodowli i utrzymywania zwierząt gospodarskich oraz obiektów służących ochronie środowiska, pod warunkiem, że wydatki te nie zostały sfinansowane w całości lub w części z udziałem środków publicznych oraz zakończenie inwestycji. Przyznanie skarżącemu wnioskowanej ulgi nie stanowi zatem potwierdzenia legalności wzniesienia obiektu budowlanego, z którego wzniesieniem ta ulga jest związana. Podnieść należy ponadto, że określony w postanowieniu organu pierwszej instancji termin przedstawienia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej upłynął [...] maja 2018 r. Okoliczność ta nie stanowi jednak przesłanki umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Byłoby to naruszeniem zasady wyrażonej w art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), bowiem sąd uwzględniłby przy wyrokowaniu okoliczności zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji. Upływ terminu na przedstawienie dokumentów niezbędnych do legalizacji samowolnie wzniesionego budynku inwentarsko-składowego powoduje konieczność podjęcia odpowiednich działań przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji. Postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego ma charakter związany, z wyjątkiem określenia terminu przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli, które organ ustala, w zależności od okoliczności sprawy. Powoduje to, że dopuszczalna jest zmiana postanowienia w części dotyczącej terminu na podstawie art. 155 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.