II SA/Lu 57/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi H. i Z. małż. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia określonych dokumentów I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak [...]; II. uchyla postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. znak [...] oraz uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. i Z. S. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę znajdującego się na działce nr 104/9 przy ulicy K. w L. budynku gospodarczego do funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacją wodno-kanalizacyjną, ciepłej wody, elektryczną, zewnętrzną instalacją wodociągową do istniejącej studni i kanalizacyjną do bezodpływowego zbiornika na ścieki. W dniu 7 czerwca 2004r. ten sam organ na żądanie A.S. oraz K. S., matki i brata Z.S., wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...]2003r. W uzasadnieniu podano, że w dziale III księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla wspomnianej nieruchomości figuruje zapis o dożywotnim jej użytkowaniu ograniczonym do części budynku stanowiącego letnią kuchnię z podpiwniczeniem na rzecz K. S. oraz wpisany jest wyrok Sądu Okręgowego w L. z dnia [...]2003r. (sygn. akt [...]), nakazujący przywrócenie A. S. posiadanie kuchni letniej z piwnicą. Ponieważ w wyniku analizy dokumentacji projektowej stwierdzono, że nie zawiera ona podpiwniczenia, a ponadto letnia kuchnia ma ulec przebudowie poprzez wydzielenie spiżarni i wykonanie dodatkowego otworu drzwiowego, co może uniemożliwić korzystanie z niej przez A. i K. S. i wykonanie wyroku sądu , organ uznał, że są to nowe okoliczności, nie znane mu w dniu wydawania decyzji, uzasadniające wznowienie postępowania. Następnie decyzją z dnia [...]2004r. Prezydent Miasta uchylił decyzję z dnia [...]2003r. i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia H. i Z. S. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę wspomnianego budynku uzasadniając to tym, że przebudowa letniej kuchni może pozbawić A. i K. S. dostępu do tego pomieszczenia. Ponieważ roboty zostały już rozpoczęte i budynek w części frontowej został zrealizowany do poziomu parteru, organ uznał, że bezprzedmiotowe stało się pozwolenie na budowę, natomiast uznał za konieczne rozważenie wznowienie robót budowlanych. W wyniku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę postanowieniem z dnia [...]2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o art. 50 ust.1 pkt.1 i ust.3 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy wspomnianym budynku gospodarczym, przy czym podano w jego uzasadnieniu, że w trakcie oględzin na działce nr 104/9 stwierdzono odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego polegające na przesunięciu o około 40 cm drzwi garażowych i zmniejszeniu długości budynku z 14,34 m do 14,25 m. Jednocześnie nakazano H. i Z. S. w terminie 30 dni inwentaryzację wykonanych robót budowlanych i przedstawienie dokumentu świadczącego o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem z dnia [...]2004r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił wspomniane postanowienie organu I instancji w części dotyczącej obowiązku przedstawienia dokumentu świadczącego o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w pozostałej zaś części zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. Kolejnym Postanowieniem z dnia [...]2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o art. 50 ust.1 pkt.1 i ust.3 Prawa budowlanego ponownie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowym budynku, uzasadniając to tym, że wydane poprzednio postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych utraciło ważność. Następnie w dniu [...]2005r. ten sam organ w oparciu o art. 51 ust.1 pkt.1 prawa budowlanego uznając, że nie może doprowadzić wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nakazał inwestorom zaniechanie prowadzenia dalszych robót budowlanych obejmujących rozbudowę i nadbudowę przedmiotowego budynku gospodarczego, które są wykonywane bez stosownego zezwolenia. W jego ocenie rozbudowa i nadbudowa budynku narusza prawo K.S. do dożywotniego użytkowania kuchni letniej znajdującej się w budynku i jest sprzeczna z wyrokiem Sądu Okręgowego w L. z dnia [...]2003 r. zakazującym H. i Z. S. czynienie jakichkolwiek przeszkód w korzystaniu z tego pomieszczenia przez K. i A. S. Skoro zatem prowadzone roboty budowlane naruszają uprawnienia własnościowe, to nie jest możliwe pogwałcenie tych uprawnień przez organy nadzoru budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]2005r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Na skutek skargi H. i Z. S. decyzja ta została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 grudnia 2006r. sygn. akt II SA/Lu 950/05. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy rozpoznał jedynie odwołanie złożone przez H. i Z. S., zaniechał natomiast rozpoznania odwołania A. i K. S., którzy domagali się nakazania rozbiórki części budynku. Sąd zwrócił uwagę, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w sposób wyczerpujący nie ustalono stanu faktycznego sprawy. Należało bowiem ustalić jakie roboty i w jakim okresie zostały wykonane, co jest istotne przy ocenie żądania udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Okoliczności te są istotne także przy ocenie, czy nie zachodzą podstawy do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Zdaniem sądu organ odwoławczy nie wypowiedział się, czy w sprawie zachodzą podstawy do nałożenia na skarżących obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem bądź czy zachodzą podstawy do nałożenia na nich obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Za konieczne uznał sąd ustalenie wpływu stwierdzonych odstępstw od zatwierdzonego decyzją z dnia [...]2003 r. projektu budowlanego i ocenę ich oddziaływania na możliwość zastosowania rozwiązań, jakie stwarza art.51 ust.1 pkt.2 i 3 ustawy prawo budowlane. Rozważenie przesłanek zawartych w tych przepisach umożliwia sięgnięcie po rozwiązania określone w art. 51 ust.1 pkt.1 tej ustawy. Sąd stwierdził ponadto, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje na to, jakie okoliczności bezpośrednio przesądzają o konieczności nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych. Po wyroku sądu organ odwoławczy decyzją z dnia [...]2007r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]2007r. na podstawie art.51 ust.1 pkt.3 Prawa budowlanego nakazał H. i Z. S. wykonanie wielobranżowego projektu zamiennego rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku gospodarczego, uwzględniającego prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w L. z dnia [...]2005r. (sygn. akt [...]) nakazującego inwestorom rozebranie i usunięcie dwóch pomieszczeń na szerokości letniej kuchni, doprowadzenie do stanu poprzedniego instalacji elektrycznej i doprowadzenie energii elektrycznej do pomieszczenia kuchni letniej oraz dostarczenie projektu w terminie do dnia 31 stycznia 2008r. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że wraz z uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę w obiegu prawnym przestał istnieć projekt budowlany, a zatem nie ma podstaw do wydania decyzji o wznowieniu robót budowlanych. Zgodnie natomiast z art. 36a ust.5 prawa budowlanego zmiana długości budynku, a więc również powierzchni zabudowy i kubatury jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. To oznacza, że ma zastosowanie art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy, według którego w przypadku istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w miarę potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych mających doprowadzić do stanu zgodnego z prawem ; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Organ zwrócił także uwagę, że zgodnie z art. 365 § 1 kpc prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd który je wydał, ale również inne sądy oraz inne organy administracji publicznej. Po rozpoznaniu odwołania H. i Z. S. oraz A. S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]2008r. uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku i ustalił nowy termin do dnia 28 lutego 2009 r. w pozostałej zaś części podtrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, według którego prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w L. z dnia [...]2005r. wiązał organy administracji publicznej co skutkowało nakazaniem w oparciu o art.51 ust.1 pkt 3 prawa budowlanego wykonanie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego jego treść. Organ przypomniał, że opracowanie projektu zamiennego konieczne jest także dlatego, że uchylona została decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...]2003r. Rozpoznając odwołanie A.S., która domagała się rozebrania przybudówek organ zauważył, że kwestia ta została rozstrzygnięta wyrokiem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...]2005r., który zobowiązał H. i Z. S. do ich rozbiórki w terminie 30 dni od dnia jego uprawomocnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. i Z. S. zarzucając decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie art.28 kpa i art.28 ust.2 Prawa budowlanego domagali się uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Powołując się obszernie na orzecznictwo sądowe skarżący dowodzili, że A. S. oraz K. S. nie mogą być stroną tego postępowania administracyjnego w rozumieniu art.28 kpa ponieważ nie mają interesu prawnego w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę i nadbudowę budynku gospodarczego, którego są właścicielami. Natomiast art.28 ust.2 ustawy prawo budowlane wymienia enumeratywnie kategorie osób, które są stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. A. S. i K. S. nie należą do żadnej z nich. A. S. jest darczyńcą przedmiotowej nieruchomości, natomiast K. S. ma tylko prawo do użytkowania kuchni wraz z podpiwniczeniem. Potwierdza to decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2008r. o uchyleniu decyzji Wojewody z dnia [...]2008r. i stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]2004r. na mocy której uchylono decyzję o pozwoleniu na nadbudowę i przebudowę przedmiotowego budynku z dnia [...]2003r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, dodatkowo podnosząc, że art.28 ust.2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym wobec art.28 kpa i ma zastosowanie jedynie w przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Nie można go zatem stosować w innych, nawet zbliżonych postępowaniach. W piśmie z dnia 19 kwietnia 2009r. skarżący dowodzili, że A. S. nigdy nie weszła w posiadanie kuchni letniej wraz z podpiwniczeniem, a tylko taki stan dałby jej przymiot strony w postępowaniu. Po darowaniu budynku Z. S. jej posiadanie mogło mieć jedynie charakter bezprawny, ponieważ nie wynikałoby z prawa własności lub innego stosunku prawnego. Ostatni raz korzystała z kuchni w 2002r, jak ustalił to sąd. Do tej zatem daty była posiadaczem zależnym. Nie miała zatem praw strony w postępowaniu dotyczącym uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oraz wynikających z tego postępowania postępowaniach naprawczych. Podniesiono ponadto, że organ nadzoru budowlanego nie ustalił, w jaki sposób rozbudowa czy nadbudowa budynku może ograniczyć korzystanie przez K. S. z kuchni letniej, przy ich deklaracji, że gwarantują mu do niej swobodny dostęp. Stwierdzili ponadto, że Sąd Rejonowy wydając wyrok bezpodstawnie uznał ich działania za całkowicie bezprawne i w oparciu o oględziny dokonane bez udziału biegłego. Akcentowali, że w postępowaniu cywilnym działali bez profesjonalnego pełnomocnika, przez co nie mogli odpowiednio argumentować i bronić swoich racji, a ponadto w postępowaniu cywilnym nie można orzekać o rozbiórce remontowanego domu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona, jednak z innych przyczyn niż wskazywane przez skarżących, a które sąd nie będąc na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami ) związany jej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną zobowiązany jest uwzględnić z urzędu. Rację mają oczywiście skarżący podnosząc, że stronami w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę są inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, o czym wprost stanowi art.28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( jedn. tekst Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami ). Błędne jest natomiast przekonanie, że przepis ten znajduje zastosowanie nie tylko w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę , ale także we wszystkich innych sprawach dotyczących procesu inwestycyjnego, w tym postępowań legalizacyjnych. Podzielić należy zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008r. ( sygn. akt II OSK 650/07 Legalis), iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisu art. 51 prawa budowlanego. przymiot stron postępowania ustalany jest na podstawie ogólnego przepisu art. 28 k.p.a., a nie na podstawie szczególnej normy zawartej w art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane . Ostatnio wymieniony przepis określa bowiem strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę i jako przepis stanowiący lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie w takich postępowaniach. W sprawach związanych z samowolą budowlaną o tym, czy danej osobie przysługuje status strony, rozstrzygać należy na zasadach ogólnych, to jest na podstawie art. 28 k.p.a. (por. wyroki: WSA w Warszawie z 2 lipca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1238; NSA z 16 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 339/06, niepubl., Prawo Budowlane – Komentarz pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego Wyd. C.H.Beck 2007 str.332). Stosownie do tego przepisu stroną postępowania administracyjnego może być jedynie podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, przy czym utrwalony jest pogląd, że interes prawny ma charakter materialnoprawny. Rozważając legitymację A. S. i K. S. w rozpatrywanej sprawie należy mieć jednak na uwadze, że kwestia ta została już przesądzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 grudnia 2006r. ( sygn. akt II SA/Lu 950/05 ), który właśnie brak rozpoznania odwołań A. S. i K. S. uznał za jedną z przyczyn uchylenia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]2005r. i nakazał ich rozpatrzenie. Na mocy art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ , którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zaskarżona decyzja podlegała natomiast uchyleniu z innego powodu. Podkreślić należy przede wszystkim, że decyzja o jakiej stanowi art.51 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst Dz.U z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami) jest konsekwencją uprzedniego wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w oparciu o art. 50 ust.1 tej ustawy. Zgodnie z art. 50 ust. 4 tej ustawy postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba, że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1. Jednocześnie - jak stanowi art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, wydaje decyzję przewidzianą w przepisie art. 51 ust. 1 ustawy. Ustanowiony w przepisach Prawa budowlanego termin stanowi gwarancję zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 KPA. Termin określony w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego ustala ramy czasowe dopuszczalności wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Obowiązywanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wygasa z mocy prawa w terminie określonym w art. 50 ust. 4 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1833/06 Legalis, także w wyroku z dnia 6 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 408/06 Legalis ) wyjaśnił, że jest to termin, którego dochowanie pozwala na skorzystanie z uprawnień przewidzianych w przepisach prawa materialnego. Taką funkcję spełniają przepisy prawa materialnego. Prowadzi to zatem do wniosku, iż termin, o jakim mowa w art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane jest terminem materialnoprawnym. To zaś , jak zauważył NSA rodzi określone skutki prawne. Uchybienie terminowi z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, niezależnie od przyczyn i "wielkości" opóźnienia, uniemożliwia - na skutek upływu czasu - skuteczne skorzystanie z instytucji prawa, dla której termin ten przewidziano tj. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W takim przypadku nie jest dopuszczalne przywrócenie terminu na podstawie art. 58 - 60 KPA, ani jego przedłużenie. Do terminów materialnoprawnych nie stosuje się bowiem przepisów rozdziału 10 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000, s. 360 ).W tym stanie prawnym należy uznać, iż skoro postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność, jeżeli w terminie 2 miesięcy - liczonym od dnia doręczenia tego postanowienia - nie zostanie wydana decyzja, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, to bezskuteczny upływ tego terminu oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych i nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 tej ustawy. Bezpodstawne jest przy tym przekonanie organów rozpoznających sprawę, że dopuszczalne jest kolejne orzekanie w oparciu o powyższy przepis, a to uwagi na możliwość, w przekonaniu organów, wielokrotnego wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, że postanowienie nakazujące wstrzymanie robót budowlanych, odnoszące się do tego samego obiektu budowlanego i tego samego stanu faktycznego z powołaniem się na jeden z przepisów art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, może być wydane tylko raz, po czym w przeciągu 2 miesięcy powinna być wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego ( wyrok z dnia 4 czerwca 2007r. II OSK 861/06 ONSA i WSA 2008/5/84, tak też. Prawo budowlane – Komentarz pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego wyd. C.H.Beck 2007. str. 540, Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej Komentarz pod redakcją Heleny Kisilowskiej Wydawnictwo LexisNexis 2008 str.234). W sprawie jest oczywiste, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymywał skarżącym roboty budowlane dwukrotnie. Po raz pierwszy postanowieniem z dnia [...]2004 r. w oparciu o art. 50 ust.1 pkt.1 i ust.3 prawa budowlanego, doręczonym skarżącym 12 listopada 2004r., zmienionym postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]2004r. w części dotyczącej obowiązku przedstawienia dokumentu świadczącego o posiadaniu prawa do dysponowania przedmiotowa nieruchomością na cele budowlane. Kolejne postanowienie zostało wydane [...]2005r. i doręczone skarżącym w dniu 25 lutego 2005r. Także to postanowienie zostało oparte na art.50 ust.1 pkt 1 i ust.3 prawa budowlanego, przy czym z treści jego uzasadnienia wynika, że przeprowadzona w dniu 16 lutego 2005r. kontrola wykazała, iż zakres robót murowych nie zmienił się w stosunku do stanu opisanego w protokole oględzin z dnia 27 października 2004r. stanowiącego podstawę postanowienia z dnia [...]2004r. Z uzasadnienia wynika także, że wydanie postanowienia było uzasadnione utratą ważności postanowienia z dnia [...]2004r wobec nie wydania decyzji w oparciu o art.51 ust.1 prawa budowlanego. W tej sytuacji organ nie był uprawniony, jak to już wskazano, do wydawania kolejnego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, a w konsekwencji do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art.51 ust. 1 pkt.3, ale wobec utraty ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych należało umorzyć postępowanie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 1999 r. sygn. akt III RN 2/1999, OSNP 2000/9/336). Podnieść również należy, iż art. 51 ust.1 pkt.3 ustawy odnosi się wyłącznie do sytuacji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę i nie może mieć zastosowania w innych przypadkach. Tym samym brak jest uzasadnienia dla stanowiska, według którego przepis ten mógłby stanowić oparcie dla uwzględnienia orzeczenia sądu powszechnego, nakazującego rozbiórkę części obiektu budowlanego w drodze uwzględnienia powództwa negatoryjnego opartego o przepisy kodeksu cywilnego. Słusznie bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, że doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem o czym stanowi art.51 ust.1 pkt.3 ustawy oznacza doprowadzenie do stanu zgodnego prawem administracyjnym, a nie cywilnym ( wyrok z dnia 13 stycznia 2003r. IV SA 523/01). Pogląd ten wydaje się oczywisty, skoro w orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, według którego ustalanie kryteriów, o których mowa w art. 144 KC ma zasadniczo charakter autonomiczny; co można sprowadzić do tezy, że zgodność zachowania z decyzjami administracyjnymi nie przesądza automatycznie o wyłączeniu bezprawności, jeżeli dojdzie do przekroczenia przeciętnej miary immisji ( wyrok SN z dnia 10 lipca 2003r. I CKN 497/01 Legalis) Przyjmuje się, że interesy osób trzecich są chronione w postępowaniu administracyjnym z zakresu prawa budowlanego, a sąd powszechny nie jest władny do kontroli decyzji administracyjnych. Stosowanie przepisu art. 222 § 2 KC nie może prowadzić do kolizji z zakresem kompetencji przyznanej władzy budowlanej (wyrok SN z dnia 18 czerwca 1998r. II CKU 6/98 Legalis). Skoro zatem zdaniem organu nadzoru budowlanego doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez zmniejszenie długości budynku z 14,34m do 14,25m i przesunięciu o około 40 cm drzwi garażowych, to prowadzone postępowanie w oparciu o art. 51 ust.1 pkt.3 prawa budowlanego powinno dotyczyć tego zakresu wykonanych robót budowlanych. Tymczasem organ nakładając na skarżących obowiązek wykonania projektu zamiennego nakazał uwzględnić orzeczenie Sądu Rejonowego w L. z dnia [...]2005r. (sygn. akt [...]), zgodnie z którym skarżącym nakazano rozebranie dwóch pomieszczeń, części ogrodzenia, usunięcie furtki, doprowadzenie do stanu poprzedniego instalacji elektrycznej i doprowadzenie energii elektrycznej do kuchni i piwnicy, co do których organ nie stwierdził, aby stanowiły istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Skoro zatem, jak już wspomniano, ochrona użytkowania jako ograniczonego prawa rzeczowego, co do którego z mocy art. 252 kc mają zastosowanie przepisy o ochronie własności, ma charakter autonomiczny, także i realizacja nałożonych w trybie art.222 § 2 kc obowiązków nie może następować w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Z tych względów na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U Nr 153, poz.1270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz postanowienia tych organów w sprawie wstrzymania robót budowlanych.